La información como derecho humano: iniciativa por la pluralidad y diversidad informativa en Argentina

Lo que sigue no fue pensado en el marco de la pandemia del COVID-19, pero no puede dejar de verse cómo aquello que se intenta abordar se relaciona seria y profundamente -entre muchas cosas- con el tratamiento de la información y los modos de relacionamiento del estado con los medios.

La Argentina, como muchos otros países de la región, tiene un grave problema de concentración mediática y falta de diversidad y pluralismo. Esta cuestión se vincula a situaciones estructurales de la propiedad de los medios, del mercado publicitario, de contenidos y de empobrecimiento general de la población por efecto de la aplicación de políticas basadas en el neoliberalismo económico. 

Al mismo tiempo, la aparición de los llamados gigantes de internet provocó -con ayuda gubernamental por vía de la pauta publicitaria oficial- un corrimiento de los mercados de inversión publicitaria hacia sectores que no producen ni noticias ni contenidos culturales o educativos, en nuestros países. Este desfinanciamiento provoca graves situaciones y debe ser revisado con políticas públicas estables, transparentes e institucionalmente asentadas. Lo que está en juego es el pluralismo y la democracia en sí misma.  Baste decir que al inicio de las comunicaciones públicas sobre el COVID-19 a los medios “grandes” se les colocó pauta paga en páginas enteras, mientras que a los medios no hegemónicos, comunitarios o sin fines de lucro (incluyendo todos los soportes) se les envió un correo invitándolos a cursos de capacitación.

La espiral de concentración

Decíamos que Argentina tiene un grave problema de concentración mediática, al igual que el resto de países de la región. Solo cuatro grupos de medios acaparan el 74% de la propiedad de la tirada total de los diarios impresos, el 56,7% de la audiencia en TV abierta y el 53% en radio en todo el país. Aún más evidente es que una sola empresa provee el 42% de la telefonía fija, el 34% de la telefonía móvil, el 56% de las conexiones a internet por banda ancha fija y el 40% de las bocas de TV paga.

Este escenario, que responde a un vasto conjunto de factores, hoy se ha transformado en un condicionante a la democracia ya que no solo está afectando el derecho a la libertad de expresión, sino también el acceso a la información necesaria para la toma de decisiones. La situación se agudizó en los últimos cuatro años por la crisis económica y por las acciones que desde el Estado favorecieron la concentración desoyendo recomendaciones específicas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a inicios de 2016 luego de que el entonces presidente, Mauricio Macri, derogara por decreto partes de la llamada “Ley de Medios” de 2009, apenas dos semanas después de su llegada al gobierno. Lo propio dicen la UNESCO y el resultado del Examen Periódico Universal de 2017/8.

El presidente de la Nación recientemente asumido, Alberto Fernández, conoce esta situación. “Lo que debemos hacer es garantizar la pluralidad de voces y exigir responsabilidad en los que opinan e informan", destacó durante una entrevista.

Es en este contexto que un grupo de compañeros y compañeras de medios digitales, cooperativas de diarios recuperados que fueron abandonados por sus propietarios, televisoras cooperativas, radios comunitarias y carreras de ciencias de la comunicación decidimos plantear nuestra visión de cómo se puede cumplir con mandatos internacionales de derechos humanos que tienen por objeto fortalecer la vigencia y condiciones de la vida democrática.

Recogiendo ese planteo y analizando experiencias de desarrollo y en aplicación en otros países, la Iniciativa para el Pluralismo y la Diversidad elaboró una serie de propuestas que buscan corregir el desequilibrio estructural existente por la vía de políticas públicas que promuevan la diversidad y la pluralidad de voces. Esta iniciativa se asienta en reglas y estándares de protección del derecho a difundir y recibir información como un derecho humano universal.

Para ello, reconociendo el valor de precedentes y estándares, proponemos un conjunto de soluciones tendientes a equilibrar un desequilibrio estructural en la distribución de noticias, opiniones e informaciones al interior de nuestro país.

Se propondrán medidas directas e indirectas en materia de financiamiento. Desde la extensión de beneficios que existen a favor de actividades que se encuentran en mejores condiciones hasta la utilización de mecanismos de desgravación a quienes aportan a entidades de beneficencia o educativas que recientemente fueron ampliadas a los partidos políticos.  

Si los partidos políticos, al decir de la Constitución Nacional son “instituciones fundamentales para el sistema democrático” (art. 38), también lo son los medios de comunicación social productores de noticias que sostienen el pluralismo de ideas y opiniones que también la Constitución reconoce y la Corte Suprema consagra como “piedra fundamental del sistema democrático”.

Específicamente habremos de instar por un mecanismo institucional financiero distinto al de la pauta pública publicitaria. Esta debe ser por supuesto discutida y democratizada. Pero requiere un debate específico que no es el que estamos proponiendo, inédito para la democracia argentina.

Estándares internacionales de derechos humanos

Decíamos que estamos ante el desafío de cumplir con obligaciones en materia de un derecho humano sustantivo. Y ello corresponde ser encuadrado para su defensa en antecedentes y estándares que sostengan la necesidad imperiosa de corregir déficits estructurales que anulan o debilitan el pluralismo democrático y la diversidad en los medios de comunicación particularmente los dedicados al periodismo.

En el Marco Jurídico Interamericano de Libertad de Expresión, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) establece como condiciones inherentes a la comunicación que los medios "sean verdaderos instrumentos de la libertad de expresión y no vehículos para restringirla, ya que son los medios los que sirven para materializar el ejercicio de este derecho". Esto implica, entre otras condiciones, la pluralidad de medios, la aplicación de normas antimonopolio para prevenir la concentración de los medios y la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas que laboran en ellos.

Lo mismo surge de Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana, declaraciones de Principios de la CIDH y de los Relatores de Libertad de Expresión en conjunto, incluida la CIDH-OEA, OSCE, ONU y Comisión Africana.

Sobre los mecanismos de sostenimiento y ayudas a la prensa

Existen en el derecho comparado múltiples mecanismos de sostenimiento y ayudas a la producción y distribución de noticias. Las leyes sobre medios de comunicación tienen desgravaciones específicas, fondos concursables. 

Existieron reglas de interés publico para la producción del papel y tratamientos diferenciados pero incompletos o incorrectos en materia de desgravamientos. Esto genera créditos fiscales de imposible o muy dificultosa recuperación que importan costos hundidos para quienes no están en condiciones de reponerlos esperando la devolución. 

Entre tanto, hay otras reglas de promoción para sectores vinculados al desarrollo de investigación y conocimiento y hasta publicaciones de libros que no alcanzan a quienes desarrollan pequeños proyectos que impulsan la democracia todos los días en distintos sitios del país.

Estudios comparados desarrollados por impulso de entidades académicas y la Unión Europea dan cuenta de diferentes modos de sostenimiento del pluralismo. Entre los subsidios indirectos son amplios los modos, pero el más importante desde el punto de vista financiero aplica a impuestos y en particular a la reducción o eliminación del IVA (o sus similares) tal como se verifica en Bélgica, Dinamarca, Noruega y Reino Unido.

Otros instrumentos indirectos son las tarifas de telecomunicaciones, electricidad, papel o transporte y tasas preferenciales de correos (Francia, Italia y Estados Unidos tienen estas reglas). Existen también estas disposiciones para agencias de noticias y proyectos de investigación periodística.

En el marco de los mecanismos de subsidios directos a la prensa el objetivo es el mantenimiento de las organizaciones periodísticas que tienen dificultades y no lograr refinanciarse en el mercado de la publicidad. 

En otras circunstancias en Argentina han existido reglas específicas de salvatajes estables como el Decreto 527/07, las declaraciones de emergencia de la actividad por parte del COMFER en 1989 en materia de plazos de licencias y desgravamientos para los medios comerciales. La ley de defensa de las industrias culturales de 2003 es otra muestra de auxilios directos para la preservación de la vida de los medios de comunicación, así como el artículo 14 de la ley nacional 12.908 (Estatuto del Periodista Profesional) en materia de tarifas de empresas estatales.

También en Estados Unidos se han establecido reglas especiales de ayuda a los medios, en especial con la “Newspaper Preservation Act” durante el gobierno de Richard Nixon. 

Del mismo modo existen reglas de mantenimiento de medios para minorías lingüísticas como vía de promoción del pluralismo en el contexto de la Unión Europea. Existen subsidios directos a la distribución en Austria y Suecia, a la exportación de contenidos (Italia y Francia) así como subsidios a la capacitación de personal de los medios de prensa.

En países como Canadá, Dinamarca, la Comunidad Valona de Bélgica, Francia y Holanda los subsidios se aplican a la formación o reorganización de diarios locales.

Al igual que con la prensa, en estos países europeos y otros países occidentales son comunes las subvenciones directas a la producción y otras formas de apoyo directo a radiodifusión. 

En 12 casos de países europeos, así como en Canadá, medios de comunicación y organizaciones de radiodifusión (en su mayoría emisoras locales o regionales y emisoras comunitarias no comerciales) reciben apoyo financiero para su funcionamiento y la realización de una misión de programación.

Al igual que las subvenciones al cine, las emisoras de radio y televisión de siete países comprendidos en los informes académicos y de la UE pueden solicitar ayudas para la producción de determinados programas.

También existen otras formas de apoyo directo, por ejemplo en Austria, Francia, Suiza y el Reino Unido las emisoras pueden obtenerlo para la formación de periodistas o la instalación de estaciones locales. Además, también existen medidas de apoyo indirecto, como desgravaciones fiscales, para la radiodifusión.

Para medios en línea no sólo se ofrece a los periódicos tradicionales la posibilidad de distribuir su producto digitalmente, sino que también ha llevado a la formación de nuevas organizaciones de noticias exclusivamente digitales. Varios países ya han cambiado sus sistemas de subvenciones para que tanto los medios heredados que intentan desarrollar medios en línea como los nuevos medios exclusivamente en línea puedan beneficiarse de subvenciones directas a la producción, incluidos cinco de los que mencionamos. Por ejemplo, en Dinamarca, Suecia e Italia se reformaron y ampliaron los regímenes existentes de subvenciones a la prensa, de modo que las publicaciones en línea también serían elegibles.

Además de las subvenciones a la producción, varios países apoyan proyectos e innovaciones en las salas de redacción para hacer frente a la convergencia. En Francia, por ejemplo, la línea “fonds stratégique pour le développement de la presse” apoya proyectos de modernización y proyectos técnicos innovadores de publicaciones en línea. En Canadá, las publicaciones periódicas digitales pueden recibir apoyo para las innovaciones empresariales y los medios en línea pueden solicitar la financiación de proyectos de medios interactivos. 

Estas medidas se basan en la idea de que antes la publicidad iba dirigida a los medios abiertos, incluida la publicidad oficial. Parte de la pauta publicitaria quedó luego acaparada en el cable, que además cobraba abonos, luego en las señales satelitales, más tarde hay una traslación de pauta publicitaria a estos medios o plataformas que tributan afuera. Y ahí hay un deslizamiento al pago de conectividades, a lo que se suma la recepción de publicidad privada y oficial por quienes no producen en la Argentina.

Sobre las fuentes de financiamiento

Los subsidios para los medios de comunicación beneficiarios son financiados principalmente por el presupuesto estatal. Sin embargo, algunos países también tienen otras fuentes de financiación para algunos mecanismos de apoyo. 

Una posibilidad que se da en Europa es repartir una pequeña parte de los ingresos por derechos de licencia de la cadena pública para apoyar a las emisoras privadas, como se hace en Suiza, Austria, Irlanda, Dinamarca y el Reino Unido. Por ejemplo, en el Reino Unido, la BBC está obligada a dedicar parte de sus ingresos a apoyar a las emisoras de televisión locales recientemente autorizadas.

En cinco países, se cobra a otras empresas la financiación de programas de apoyo. Por ejemplo, Suecia, los Países Bajos y Francia introdujeron un gravamen sobre los ingresos publicitarios de las emisoras de radio y televisión. En Canadá, las empresas de distribución como los operadores de cable e IPTV también tienen que contribuir.

¿Por qué se piensa en una estructura tributaria específica cuando las asimetrías son propias del mercado en general? 

Si se trataran de situaciones similares, se podría recurrir a las reglas de control antimonopólico. Los relatores de la libertad de expresión dijeron en el 2007 que lo que hay que prevenir es la concentración indebida. Prevenir, esa es la diferencia central. De ese concepto se desprendió la idea de la adecuación de la LSCA de Argentina, después se conoció el documento de la UNESCO de Indicadores de Pluralismo y Diversidad Mediática donde se hablaba de desinversión.

En el mundo de los medios, la ley Sherman (o antitrust) de Estados Unidos, sancionada en 1890, establecía regulaciones que fueron aplicadas específicamente para diarios llegando a ordenarse la reversión de una compra de un diario por otro en la misma ciudad (caso “citizen publishing”) y que la Corte Suprema dijera que “la venta del Star” (por parte de quien lo había comprado) era una buena noticia. Como ya dijimos, por presiones al presidente Nixon antes de su reelección los propietarios de los diarios lograron la “Newspaper preservation act” para zafarse de las reglas antimonopólicas. Pero para los medios de comunicación de radios y TV hay reglas en la ley de 1934 y mantenidas luego con Clinton. 

Lo que dicen los relatores es que la concentración afecta a la construcción de la opinión pública, que es un valor distinto a la lógica económica. Por eso, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos sostiene que el control monopólico posterior no garantiza pluralismo. Y esto lo dijo la CIDH hace más de 15 años, en su informe anual de 2004.

La prevención es –obviamente- previa. Y la discusión pasa por ahí: mecanismos regulatorios previos que sirvan para evitar la concentración o controles antimonopolios posteriores. La concentración indebida está antes que la formación de oligopolios y monopolios.

Algunos datos del sector en Argentina

Como los posibles beneficiarios no han sido hasta el momento considerados sujetos de derecho por las políticas públicas nacionales, en la actualidad no existen estadísticas que puedan dar cuenta de la variedad, distribución y alcance de los medios comunitarios, populares, cooperativos y micro-pymes. Lo que disponemos son informes parciales que permiten estimar el impacto de la Iniciativa para el Pluralismo y la Diversidad.

En la Argentina hay 467 medios audiovisuales comunitarios, populares, alternativos, cooperativos y de pueblos originarios, según el registro de la Red Interuniversitaria de Comunicación Comunitaria, Alternativa y Popular (RICCAP, 2019). De ese total, 89% son radios y el 11% emisoras o señales de TV. El 60% se encuentra en localidades de menos de 100.000 habitantes. Hay al menos 6543 personas que trabajan en la producción de esos contenidos.

En cuanto a los medios gráficos y en particular al mercado de revistas, la Asociación de Revistas Culturales Independientes de Argentina (ARECIA) nuclea 131 medios gráficos (eran 176 en 2015 y la merma está vinculada con la falta de políticas para el sector). Más del 50% tienen una antigüedad mayor a 10 años y emplean a más de 1.200 trabajadores de prensa. 

Por su parte, la Red Nacional de Diarios Recuperados reúne a 11 medios de todo el país que fueron cerrados por sus dueños y recuperados por sus trabajadores. Estas cooperativas están integradas por unas 500 personas y se estima que el número de empleos indirectos que generan duplica esa cifra (entre imprenta, distribución y colaboradores). Están distribuidos en siete distritos y cumplen un rol central en las zonas más pobladas (CABA, Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe) para introducir en la agenda enfoques con independencia de conflictos de intereses.

Durante la realización del informe de la RICCAP se identificaron unas 38 redes de medios comunitarios, populares, alternativos, cooperativos y de pueblos originarios. No todos sus integrantes formaron parte del censo ya que tenían otros soportes o no respondieron a las preguntas. 

Adicionalmente los cambios en las Tecnologías de la Información y la Comunicación dieron lugar al surgimiento de numerosos medios en los últimos años que lanzaron sus experiencias sin articular con espacios organizados. 

En resumen, estamos hablando de un sector que tiene presencia en todo el país, genera espacios para todas las voces y trabajo para al menos 10 mil personas.

La propuesta de la Iniciativa para el Fomento de la Pluralidad y Diversidad Informativa

1. Considerar la problemática de la diversidad y el pluralismo en los medios de comunicación como una cuestión central de la vida democrática y como política de Estado.

2. La adopción de regulaciones que atiendan de modo directo al pluralismo y la diversidad en la propiedad de los medios y al interior de los mismos.

3. La implementación de una política de Estado integral de fomento al pluralismo informativo, con el objetivo de:

  • Garantizar que el pluralismo y la diversidad en los medios de comunicación son de particular importancia para el ejercicio pleno y universal del derecho a la libertad de expresión.

  • Cumplir el deber estatal de garantizar el máximo pluralismo y diversidad en el debate público. En términos de la Corte Interamericana, la máxima posibilidad de información es un requisito del bien común, y es el pleno ejercicio de la libertad de información el que garantiza tal circulación máxima.

  • Impulsar el pluralismo al mayor grado posible, para así lograr un equilibrio en la participación de las distintas informaciones en el debate público.

  • Minimizar las restricciones a la circulación de la información y equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la participación de las distintas informaciones en el debate público, impulsando el pluralismo informativo.

  • Adoptar un régimen tributario de fomento para todos aquellos que intervienen en las actividades promovidas de la presente ley.

  • Establecer una política federal para facilitar las condiciones para el ejercicio de los servicios de noticias incluyendo el perfeccionamiento de los trabajadores.

  • Establecer mecanismos de aliento a la promoción de la paridad de género y la participación de minorías en medios e las industrias de la información.

  • Promover el acceso igualitario a archivos y fondos editoriales administrados por el estado así como las agencias de noticias o servicios de noticias o publicaciones del estado sobre cualquier soporte. Arbitrar las medidas necesarias para asegurar la edición de libros en sistemas de lectura destinados a no videntes.

  • Favorecer el acceso de los discapacitados a los servicios periodísticos.

  • Articular la política de fomento del pluralismo con la educativa, de manera promover la libertad de expresión como pilar de la democracia.

4. La adopción de mecanismos directos e indirectos a favor de la creación, sostenibilidad y permanencia de aquellos emprendimientos que presten servicios periodísticos, de noticias o informativo, por cualquier soporte, que en virtud de su naturaleza jurídica, volumen o zona de actuación sean requeridos.

5. La reforma de la ley de impuesto a las ganancias a fin de beneficiar la difusión de noticias por cualquier soporte por parte de las entidades sin fines de lucro o que por su ubicación, volumen o interés social así sea necesario.

6. La incorporación a la Ley de la Economía del Conocimiento a las actividades de difusión de noticias por cualquier soporte por parte de las entidades sin fines de lucro o desarrollada por micro empresas o cooperativas especialmente de trabajo, incluyendo a licenciatarios de servicios de televisión de baja o media potencia o instalados en lugares que requieran promociones específicas que no mantengan vínculos con otros medios de comunicación de titularidad de sociedades comerciales o extranjeras y que realicen producción propia de las mismas en un porcentaje importante.

7. El acceso a favor de los medios de comunicación y prestadores de servicios periodísticos o de noticias sin fines de lucro o cooperativas especialmente las de trabajo o que presenten las condiciones de microempresas, a rebajas de tarifas en los servicios de transporte, energía, tasas radioelécticas y otros de servicios prestados o insumos producidos por empresas dependientes del Estado, o aquellas en las que éste participe financieramente y que tengan a su cargo servicios de transporte marítimos, terrestres y aéreos, cuando se lleven a cabo tareas directamente vinculadas en la búsqueda de información.

8. Medidas para que los medios de comunicación de titularidad de entidades o personas jurídicas sin fines de lucro puedan convertir sus créditos fiscales en saldos de libre disponibilidad para ser aplicados al pago de obligaciones fiscales en general.

9. La modificación de la ley de impuesto al valor agregado para corregir las existentes deficiencias estructurales del sistema de comercialización y compra de insumos en contra de los medios sin fin de lucro y no comerciales o cooperativas.

10. La modificación de la ley de impuesto a las ganancias para admitir la desgravación de las donaciones y suscripciones a los medios de comunicación no comerciales y sin fin de lucro o cooperativos, tal como hoy se reconoce para institutos educativos y las campañas de los partidos políticos.

11. La creación del Fondo de fomento específico destinado a financiar los proyectos, programas y acciones que ejecuten una Política de Estado Integral de Fomento a la Diversidad y Pluralismo que sea sostenido por una imposición resultante de la actividad de los prestatarios de servicios digitales no residentes y no productores de contenidos y que lucran con la exportación de divisas.

En resumen, impulsamos esta iniciativa porque creemos que llegó la hora de construir un debate público más plural y diverso. Esperamos lograrlo. La democracia plena depende mucho de la información como derecho humano.

Mas información aquí.

Damián Loreti es abogado por la Universidad de Buenos Aires y doctor en Ciencias de la Información por el departamento de derecho constitucional de la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de derecho a la información y libertad de expresión desde 1988 en carreras de grado y posgrado. Es vicepresidente de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias y secretario del organismo de derechos humanos Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) desde 2012.  Litigante y perito ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

Más sobre Damián Loreti.

 

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