Quoi de neuf sur le spectre ? « Changement de cap » : Examen de la régulation du spectre et de l’accès avec Carlos Rey-Moreno et Steve Song

"When a flower doesn't bloom, you fix the environment in which it grows, not the flower" - Alexander Den Heijer

Par APCNouvelles 06 décembre 2018

Pour le quatrième entretien de notre série sur le spectre, nous avons discuté avec le Dr. Carlos Rey-Moreno et Steve Song. Carlos est membre du personnel d’APC et ingénieur en télécommunications après des études sur le développement. Il a participé à des projets de connectivité rurale dans des zones non desservies pendant plus de 10 ans, d’abord avec la fondation Enlace Hispano Americano de Salud (EHAS) en Amérique latine, avant de fonder Zenzeleni Networks, un fournisseur de service internet (FSI) communautaire qui offre des communications à prix abordable dans l’est rural de la ville du Cap en Afrique du Sud. Steve Song est chercheur et consultant ; il cherche à généraliser l’utilisation des technologies sans fil par des stratégies de spectre partagé et à améliorer l’accès à l’internet en Afrique et sur d’autres marchés émergents. Il a également fondé Village Telco, une entreprise sociale qui fabrique des technologies bon marché de réseaux de transmission par internet de données vocales (VoIP) pour offrir des options internet et de voix abordables dans les régions non desservies.

Carlos et Steve ont récemment terminé leur recherche intitulée « Innovations dans la gestion du spectre » qui sera publiée conjointement par Internet Society, Mozilla et APC dans les prochaines semaines (on en trouve ici une version provisoire ; le lien officiel sera diffusé dès que possible), dans laquelle ils étudient l’importance de permettre à de nouveaux acteurs d’avoir accès au spectre électromagnétique pour réduire la fracture numérique, ils émettent des recommandations pour améliorer la régulation du spectre et soulignent la nécessité de débats plus démocratiques sur la gestion du spectre.

Lors d’un entretien avec APCNouvelles, Carlos et Steve expliquent le fonctionnement du spectre, reviennent sur l’historique de sa régulation et partagent leur optimisme prudent envers une « accélération importante de la croissance des réseaux communautaires durables. »

APCNouvelles : Le spectre est dans le radar des discussions techniques et politiques relatives à l’accès internet depuis de nombreuses années, et pourtant nous sommes nombreux à mal comprendre de quoi il s’agit ou quelle en est l’importance. Pouvez-vous nous rappeler brièvement ce qu’est le spectre électromagnétique et comment cela fonctionne ?

Carlos Rey-Moreno : Il y a quelque temps de cela, quelqu’un s’est rendu compte que si on associait les signaux électriques et magnétiques (d’où le nom de spectre électromagnétique), on n’aurait plus besoin de fils pour communiquer. C’est la gamme de fréquences qui permet d’envoyer des informations sans fil qu’on appelle le spectre. Le spectre de données d’ondes électromagnétiques comporte plusieurs bandes de fréquences, qu’on peut utiliser pour différents modes de communication. Le mot « spectre » est communément utilisé pour décrire ce qui va d’une extrémité à une autre. Dans le cas du spectre électromagnétique, cela se réfère à la vitesse d’oscillation des pulsations électromagnétiques. Cette vitesse peut aller d’oscillations très lentes à très rapides. Un récepteur et un transmetteur utilisent une portion de cette gamme de spectre pour transporter l’information. Le spectre se divise donc en un grand nombre de bandes, utilisées pour de nombreux modes de communication différents, et il peut y avoir des interférences sur n’importe laquelle de ces bandes.

Steve Song : C’est cette question d’interférences qui explique pourquoi le spectre a besoin de gouvernance, de gérance et de régulation. Une communication transmise par le spectre électromagnétique peut en effet interférer avec la capacité à reconnaître une autre transmission. Dans toute communication électromagnétique, on a un émetteur et un récepteur, mais quand on a plus d’un émetteur ou plus d’un récepteur, il arrive qu’un signal de transmission soit confondu avec un autre. Voilà pourquoi on a résolu ce problème à travers un processus de régulation du spectre. Et comme il y avait énormément de spectre au début, le plus simple était d’allouer des fréquences spécifiques selon chaque objectif – une fréquence pour la télégraphie sans fil, une autre pour la diffusion radiophonique.

Cela fonctionnait très bien, sauf dans le cas où deux diffuseurs radio opéraient dans la même zone, ce qui pouvait générer des problèmes d’interférence. L’étape qui a suivi la séparation de la fonction des fréquences individuelles a donc consisté à déterminer une manière de protéger les différentes organisations utilisant le spectre des interférences. On a donc suivi un « modèle de gestion de biens immobiliers » pour le spectre, avec l’allocation de zones géographiques données à des organisations spécifiques.

Cela a longtemps été efficace puisqu’il y avait beaucoup de spectre et beaucoup de « biens immobiliers », mais cela a récemment été bouleversé par la popularité du spectre sans fil pour tous types de choses : pour la diffusion, la communication mobile, l’internet des objets (Internet of Things - IoT). La demande de spectre a fini par dépasser les quantités disponibles. La métaphore d’origine d’un bien immobilier, utile durant de nombreuses années, ne l’est plus parce qu’il s’agit d’une manière très peu efficace de penser le spectre. Le spectre n’a rien à voir avec un bien immobilier, il n’est pas physique de nature. Le comprendre s’avère en réalité d’une grande complexité et il peut être géré de nombreuses manières.

Pour mieux comprendre ce qu’est le spectre, il faut imaginer des ondes sonores ou les petites vagues d’un étang. Quand on jette un caillou dans un étang, il est facile de voir ces vagues à la surface de l’étang, et quand on en jette un autre à l’autre bout de l’étang, on peut voir les vagues que cet autre caillou génère. Le moment intéressant arrive lorsque ces vagues se rencontrent, elles interfèrent dans le sens où elles font des vagues plus grandes et plus petites, mais elles arrivent à passer. De la même manière, le spectre peut coexister, à partir du moment où on a les techniques qui permettent au bon récepteur de reconnaître le bon transmetteur.

Il y a de nombreuses manières d’y arriver. Par exemple, si vous pensez que vous êtes à un cocktail (les ondes sonores sont une bonne manière de visualiser les ondes radio) et que quelqu’un traverse la pièce en parlant votre langue native alors que tout le monde parle votre langue seconde, vous verrez que vous pouvez entendre très clairement ce que dit cette personne. Voilà un exemple d’encodage radio qui rend les signaux plus facilement reconnaissables. De la même manière, si vous assistez à un concert de rock et que vous discutez avec votre voisin, cela n’interfère absolument pas avec la musique. La proximité entre le transmetteur et le récepteur, tout comme le volume de la transmission, sont des facteurs qui affectent la capacité de recevoir des communications. Ce que nous tentons de faire comprendre est qu’il existe de nombreuses techniques pour gérer le spectre plus efficacement que les simples métaphores de bien immobilier qui l’octroient sur le long terme et pour de grandes zones géographiques ; il faudrait donc examiner toutes les possibilités.

APCNouvelles : Comment le spectre est-il réglementé actuellement et comment la réglementation a-t-elle évolué ces dernières années ?

CRM : De nombreux gouvernements voient dans la régulation du spectre une manière de gagner de l’argent en raison de la grande valeur que la société et donc les opérateurs peuvent en tirer. Il faut ajouter, par rapport à l’évolution technique et propriétaire dont Steve parlait tout à l’heure, que la régulation du spectre comporte actuellement une importante composante d’économie politique, étant donnée la crise de revenus de la plupart des gouvernements, qui voient là une manière d’augmenter leurs budgets. Je pense que de ce point de vue il y a eu une grande transformation en la matière, depuis que le spectre est valorisé différemment par la société et par le gouvernement ou les opérateurs, d’où une régulation différente. On tend vers une régulation visant à optimiser les gains pour le gouvernement.

SS : Quand la demande a commencé à dépasser la quantité de spectre disponible, il y a eu des débats pour réfléchir à la meilleure manière de rendre plus de spectre disponible. Des économistes comme Ronald Coase ont réussi à convaincre les régulateurs que la manière le plus équitable de proposer le spectre aux différentes organisations serait d’organiser des ventes aux enchères, en se basant sur le principe que celui qui valoriserait le plus le spectre serait prêt à payer le plus et en ferait le meilleur usage. Mais cela a fini par avoir des conséquences négatives.

La première est que la mise aux enchères du spectre peut servir à exclure les autres. Il arrive que de grands opérateurs achètent le spectre uniquement parce que c’est plus rentable pour eux de payer et pouvoir ainsi exclure les autres de ce marché. De plus, les énormes montants payés aux enchères pour le spectre se répercutent sur le déploiement du réseau. Cela est moins vrai dans le monde industrialisé où la richesse comparative de l’économie n’est pas autant modifiée par ces sommes dépensées pour le spectre. Mais dans l’hémisphère sud où d’énormes sommes d’argent sont également versées, comme par exemple au Ghana et au Nigéria récemment avec des sommes avoisinant les 50 à 70 millions USD, le déploiement du réseau souffre réellement de cette situation puisque l’argent nécessaire au déploiement du réseau se retrouve lié à une simple licence. Cela affecte également les prix, il faut bien récupérer cet argent quelque part, et ce quelque part, ce sont les consommateurs.

Les pays économiquement pauvres sont confrontés à un grand défi, puisque d’un côté ils ont une source très facile de revenus directs pour le trésor du gouvernement, mais de l’autre côté, la réduction du prix du spectre augmenterait bien plus les bénéfices économiques actuels. Le déploiement des infrastructures de communication est une sorte de catalyseur général pour l’économie, plus complexe à mesurer en termes de revenus directs, mais il a été prouvé que les impacts en sont bien plus importants. Le désir des gouvernements de générer des revenus à court terme est une question importante lorsqu’on réfléchit aux mises aux enchères de spectre. Quand [les licences] sont octroyées pour 10 à 15 ans et les gouvernements sont élus tous les 4 ans, si vous êtes justement là au moment d’une mise aux enchères de spectre, penserez-vous [le gouvernement] à l’impact économique sur 15 ans ou prendrez-vous tout simplement les 50 millions USD qui vous sont si utiles pour répondre à vos besoins les plus pressants ? Voilà une décision dure à prendre dans les pays pauvres.

APCNouvelles : Dans votre article, vous parlez de l’importance d’instaurer un débat public inclusif autour de l’allocation et la régulation du spectre. Pourquoi pensez-vous que cela soit si important, comment instaurer un tel débat, et quelle forme pourrait-il prendre ?

CRM : Il me semble qu’on commence à réaliser que si l’on ne comprend pas le fonctionnement de l’infrastructure et des éléments physiques de l’internet, on ne peut tout simplement pas résoudre les questions de neutralité du net, de fermeture du net, de vie privée, de sécurité, d’accès et de prix abordable pour l’accès, étant donné que très peu de gens disposent des informations nécessaires. L’unique manière d’avancer serait à mon sens de démocratiser le mode de fonctionnement des infrastructures et de sensibiliser les gens à leur importance : pourquoi le spectre dans tous les pays se retrouve-t-il entre les mains de trois ou quatre entreprises ? C’est un problème pour le pays, pour la société civile et pour le gouvernement. Tout le monde bénéficierait d’avoir davantage de concurrence et une plus grande diversité de parties prenantes à utiliser ces ressources, ce serait une solution gagnant-gagnant.

Comme le disait Steve, la manière dont on alloue à présent le spectre ne fonctionne que pour quelques-uns, pas pour tous. Il existe pourtant des façons plus efficientes de l’utiliser si l’on commence à le comprendre et à proposer d’autres approches. Pour moi, tout est question de savoir. Une fois que les gens seront sensibilisés au problème, ils pourront participer aux événements publics comme les consultations publiques que nous proposons en Afrique du sud. Après cela, nous serons en mesure de converser avec les politiciens et les régulateurs pour réfléchir à la manière de renverser cette tendance où l’on assume que les grands opérateurs mobiles de multinationales vont connecter tout le monde.

SS : Pour moi, il faut que les organisations de la société civile (OSC) comprennent comment initier le débat – comment en faire partie, à qui parler, à quel moment entamer le dialogue ? Une excellente opportunité s’ouvre lorsque l’on élabore les plans nationaux de large. C’est un moment important et il faut absolument être préparé pour y introduire des sujets comme le spectre, et bien comprendre le marché et les tendances du moment. Nous sommes actuellement bien placés pour offrir aux OSC les informations dont elles ont besoin pour que ces débats aboutissent à des résultats constructifs. Mais [ces réunions] ont lieu assez rarement, tous les cinq à six ans, et il est frustrant d’attendre si longtemps.

Il est également possible de participer aux consultations publiques organisées par les régulateurs des communications. C’est souvent une bonne opportunité pour engager les discussions puisque dans certains pays, chaque fois qu’un régulateur souhaite modifier la réglementation, il est tenu d’organiser une consultation publique pour y solliciter des suggestions. Normalement, seules les grosses entreprises de télécoms y participent, puisqu’elles disposent de sections juridiques dédiées uniquement à cela, mais c’est là quelque chose que nous pouvons changer. Nous pouvons repérer ces annonces et préparer les OSC en leur fournissant les outils qui leur permettront de participer à cet espace de discussion. Je pense d’ailleurs que la plupart des régulateurs apprécieraient la nouveauté de pouvoir y entendre la société civile dans ces espaces technocrates dominés par les grands opérateurs. Voilà notre objectif pour les deux prochaines années : réfléchir à la manière de mieux repérer la tenue de ces consultations et nous assurer que les OSC disposent de toutes les informations nécessaires à la possibilité d’un changement en ce sens.

APCNouvelles : Dans un tel débat, le mieux est-il de parler directement aux régulateurs pour qu’ils interviennent en faveur des petits opérateurs et rendent la situation plus équitable ? Voulons-nous que les grands opérateurs fassent partie de cette conversation ? Sont-ils réceptifs à ces idées ou se sentent-ils menacés par l’idée de partager l’espace ?

SS : On peut répondre de deux manières à cette question. La première est que d’habitude, les opérateurs de réseaux sont satisfaits de ce statut quo dans le système qui n’encourage pas la concurrence ; avec seulement deux, trois ou quatre opérateurs par pays, cela marche le plus souvent bien pour eux et ils considèrent toute modification comme une menace potentielle. Mais il est possible d’héberger de nouveaux petits opérateurs, et cela ne ferait que bénéficier tout le monde, puisqu’il y aurait non seulement un meilleur accès, mais aussi une plus grande quantité de personnes effectuant des appels à travers les réseaux des grands opérateurs et utilisant leurs infrastructures. Cela permettrait donc une croissance du marché, et notre travail consiste non seulement à convaincre les régulateurs qu’il s’agit d’une bonne idée, mais aussi à convaincre les grandes entreprises de télécoms qu’autoriser l’arrivée d’opérateurs travaillant à petite échelle leur sera bénéfique à eux aussi.

CRM : C’est vrai que j’ai moi aussi l’impression que les opérateurs de réseau mobile préfèrent le statut quo. Et si on y pense, pourquoi s’embêteraient-ils à changer les choses ? Tout est bien plus simple à trois qu’à 300. Pour être honnête, je ne consacrerais pas beaucoup de temps aux opérateurs. Il y a déjà des opérateurs dans quelques pays désireux de changer les choses et dans certains cas, je pense que le problème serait plutôt qu’il n’y a pas suffisamment de demande de la part de la société civile, si bien que [les régulateurs] ne voient pas d’autre alternative. Par contre, si on réussit à convaincre la société civile de participer et d’avoir leur part de responsabilité dans les résultats de ce déploiement d’infrastructures, ils pourront alors faire pression sur les régulateurs, qui à leur tour feront pression sur les opérateurs. Je ne sais pas si nous pouvons faire directement pression sur les opérateurs ; je pense que cela doit provenir des régulateurs et des gouvernements. Sachant que l’un des moteurs qui les fait agir est la pression publique, je serais plutôt enclin à travailler davantage auprès de la société civile qu’auprès des opérateurs.

APCNouvelles : À propos de régulation, on a récemment créé une bande de spectre pour les réseaux communautaires au Mexique, destinée aux opérateurs de réseaux communautaires de petite envergure. Est-ce là le type de politique que vous souhaitez en Afrique du sud et dans d’autres régions, ou préféreriez-vous la mise en œuvre d’autres solutions ? Dans quelle mesure celles-ci dépendent-elles de la spécificité du contexte ?

SS : Notre plaidoyer ne vise pas un type unique de politique. Nous plaidons pour de légères modifications qui permettent l’arrivée d’opérateurs de réseaux communautaires et de petite envergure. Le fait de disposer d’un spectre dédié comme c’est le cas au Mexique est absolument incroyable et nous faisons tout pour obtenir la même chose en Afrique du sud et dans d’autres pays, mais nous avons également identifié dans notre recherche de nombreuses autres stratégies qui permettraient l’arrivée d’opérateurs de réseaux communautaires et de petite envergure. La question des droits de licence de spectre, l’accès à des liaisons terrestres et le spectre des espaces blancs de télévisions sont d’autres pistes à explorer. À chaque fois, l’obtention de la connexion pose un défi différent, et aucune technologie ne peut convenir à tous les cas de situation ; c’est pourquoi il faut à notre avis commencer par reconnaitre la valeur des opérateurs de réseaux communautaires et de petite envergure, avant de pouvoir élaborer les réglementations qui leur permettraient d’exister.

Il faut également noter la complexité récurrente des discussions entre régulateur et gouvernement, qui varient d’un pays à l’autre en raison de la relative indépendance du régulateur. Dans certains pays, le régulateur est en réalité le même que le gouvernement, tandis que dans d’autres pays, il est largement indépendant. Les deux entités sont parfois synchronisées, et ont parfois des visées qui divergent largement. Pour savoir quel sera le meilleur angle d’approche il faut donc comprendre le cadre spécifique du pays dans lequel vous travaillez : est-ce auprès du régulateur, auprès du gouvernement, faut-il rassembler les deux autour d’une même table ? Les deux sont complémentaires et stratégiquement, il convient d’engager le dialogue avec chacun d’entre eux. En effet, le gouvernement est chargé d’établir les politiques et de décider les orientations, tandis que le régulateur est quant à lui chargé de garantir que le marché suit l’orientation fixée.

APCNouvelles : Le Forum pour la gouvernance internet (FGI) qui s’est tenu du 12 au 14 novembre à Paris proposait de nombreux groupes de discussion portant sur la connexion par le biais des réseaux communautaires des personnes non desservies. Quelle a été selon vous la portée de cet événement pour sensibiliser aux questions de spectre et au potentiel des projets de connectivité communautaires à bas coût ? À quoi vous attendez-vous dans l’année à venir suite à ces discussions ?

CRM : Je dirais qu’on observe actuellement un changement de cap, avec de nombreuses discussions lors des deux Forums sur la gouvernance de l’internet auxquels j’ai participé, un renouvellement des énergies et de nombreuses personnes qui se rassemblent pour élaborer, entre autres, ce projet. Et maintenant, cela semble devenir réalité. [Au FGI], les réseaux communautaires étaient présents à la session principale ; des régulateurs et de grands acteurs ont participé à la session sur le spectre. L’Union Africaine a pris des engagements en public, et lors du Forum régional sur la gouvernance de l’internet en Afrique, AfriNIC (African Network Information Centre) s’est engagé publiquement en faveur des réseaux communautaires. Je pense que le FGI a reflété le fait qu’on commence à prendre cette question au sérieux. Nous n’étions pas relégués dans les coulisses, et nous étions au contraire l’une des composantes principales de l’événement. Bien entendu, il nous reste encore beaucoup de travail devant nous, ce n’est que le début, mais il semble y avoir un véritable changement de cap. Après avoir navigué contre vents et marées, le vent a finalement tourné en notre faveur.

SS : Je suis un peu moins enthousiaste que Carlos. Nous ne disposons pas encore d’une masse critique d’exemples, et cela nous manque. Nous avons de très bons exemples de ce qui peut être fait, que ce soit avec Rhizomatica, Zenzeleni ou Broadband for the Rural North (B4RN), qui sont vraiment formidables mais encore trop peu nombreux. Ceci dit Carlos a raison, les choses sont sur le point de changer, avec une accélération du nombre de réseaux communautaires durables. Et même si cette accélération n’a pas encore vraiment eu lieu, elle arrive. La prochaine étape sera probablement l’augmentation massive du nombre de réseaux communautaires dans le monde.

À paraître dans la série « Quoi de neuf sur le spectre ? » : Entretien avec Karla Velasco Ramos et Erick Huerta de REDES A.C. et le membre d’APC Rhizomatica.

Retrouvez ici les autres entretiens de la série avec Carlos Afonso, Peter Bloom, et Mike Jensen.

 



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