¿Qué hay de nuevo en el espectro? "La marea está cambiando": regulación y acceso al espectro con Carlos Rey-Moreno y Steve Song

"Cuando una flor no florece, arreglas el entorno que la rodea, no la flor" - Alexander Den Heijer

Por APCNoticias
Publicado en APCNews     05 Diciembre 2018

Durante esta conversación con APCNoticias, Carlos Rey-Moreno y Steve Song nos explican cómo funciona el espectro, repasan la historia de su regulación y comparten su cauto optimismo sobre un “significativo repunte en el crecimiento y sostenibilidad de las redes comunitarias”. 

Para esta cuarta entrevista de la serie sobre el espectro, conversamos con Carlos Rey-Moreno y Steve Song. Carlos es miembro del personal de APC y es ingeniero en telecomunicaciones con formación en estudios sobre el desarrollo. Participó durante más de diez años en proyectos de conectividad rural en zonas de escasa cobertura, primero en América Latina con el Enlace Hispano Americano de Salud (EHAS)  y, en tiempos más recientes, como uno de los fundadores de Zenzeleni Networks, una proveedora de servicios de internet (ISP) de propiedad comunitaria que provee comunicaciones asequibles en el área rural de la provincia de Cabo Oriental, Sudáfrica. Steve Song es investigador y consultor que trabaja para expandir el uso de tecnologías inalámbricas mediante estrategias de uso compartido del espectro y para facilitar un mayor acceso a internet en África y otros mercados emergentes. Es también fundador de Village Telco, una empresa social que produce tecnologías de voz por protocolo de internet (VoIP) económicas para brindar opciones asequibles de voz e internet en regiones con poca cobertura. 

Carlos y Steve acaban de darle el toque final a su trabajo de investigación “Innovations on Spectrum Management” [Innovaciones en el manejo del espectro] que será publicado en forma conjunta por Internet Society, Mozilla y APC en las próximas semanas (se puede acceder a una versión borrador aquí y habrá enlace oficial tan pronto se encuentre disponible). En la investigación exploran la importancia de permitir que nuevos actores accedan al espectro electromagnético para cerrar la brecha digital, ofrecen recomendaciones para una mejor regulación del espectro y enfatizan la necesidad de democratizar el debate en torno al manejo del espectro.  

Durante esta conversación con APCNoticias, Carlos Rey-Moreno y Steve Song nos explican cómo funciona el espectro, repasan la historia de su regulación y comparten su cauto optimismo sobre un “significativo repunte en el crecimiento y sostenibilidad de las redes comunitarias.”

APCNoticias: Si bien ya hace varios años que el espectro está presente en las discusiones técnicas y políticas en torno al acceso a internet, muchas personas no conocen bien qué es o por qué es importante. ¿Podrías darnos una breve explicación de qué es el espectro electromagnético y cómo funciona?

Carlos Rey-Moreno: Hace ya un tiempo, alguien descubrió que si combinamos señales eléctricas y magnéticas (por eso hablamos de espectro electromagnético) podemos comunicarnos sin necesidad de cables. El rango de frecuencias por el que podemos enviar información de modo inalámbrico es lo que llamamos espectro. Dentro del espectro de ondas electromagnéticas hay diferentes bandas de frecuencias que pueden usarse para diferentes modos de comunicación. En el habla común usamos la palabra “espectro” de manera suelta para describir algo que tiene distintos rangos que van de un extremo a otro. En el caso del espectro electromagnético, se refiere a la velocidad a la que oscilan los pulsos electromagnéticos. Algunos oscilan a velocidades bajas y otros a velocidades muy altas. Para transmitirse información, un emisor particular y un receptor particular usan una porción de ese rango del espectro. Por lo que el espectro se divide en muchas bandas que se utilizan para modos diferentes de comunicación y en cualquiera de las bandas puede haber interferencias. 

Steve Song: La razón por la que el espectro necesita ser gobernado, administrado y regulado obedece a un factor significativo: los problemas de interferencia. Esto significa que una comunicación transmitida mediante el uso del espectro electromagnético puede interferir con la capacidad que tiene otra comunicación de ser reconocida. En toda comunicación electromagnética existe un emisor y un receptor; cuando hay más de un emisor y un receptor es posible que la señal de una transmisión se confunda con otra. Para prevenir este problema se produjo un proceso de regulación del espectro. Al principio había mucho espectro disponible y resultaba fácil administrarlo por el simple procedimiento de asignar determinadas frecuencias para determinados propósitos. Si alguien quiere hacer telegrafía inalámbrica usa una frecuencia, si quiere una transmisión de radio, usa otra.  

Esto fue de gran utilidad, pero el siguiente problema fue que si había, por ejemplo, dos emisoras de radio en la misma zona, podían producirse interferencias. Por lo que el siguiente paso tras separar la función de las frecuencias individuales fue determinar una forma de proteger de interferencias a las organizaciones que usaran el espectro. Lo que surgió fue un “modelo de bienes raíces” donde el uso del espectro sobre un área geográfica quedaba asignado a organizaciones específicas.  

Durante mucho tiempo este modelo fue efectivo porque había mucho espectro y muchos “bienes raíces”, pero en los últimos tiempos esto cambió debido a la popularidad del espectro inalámbrico para hacer toda clase de cosas: para las transmisiones, las comunicaciones móviles, la internet de las cosas (IoT). Por lo que ahora la demanda de espectro excede su disponibilidad y la metáfora original de los bienes raíces, que fuera útil durante tanto tiempo, ya no lo es. Por el contrario, resulta ahora una manera ineficiente de pensar el espectro. El espectro no es como un bien inmueble, no es físico en su naturaleza, es algo muy complejo de entender y puede manejarse de diversas maneras.  

Una mejor manera de entender el espectro consiste en pensarlo más como ondas de sonido u ondas de agua en un estanque. Cundo arrojas una piedra a un estanque es fácil ver las olas que surcan el agua. Y si arrojas una piedra en el otro extremo del estanque también podrás ver las olas. Lo interesante es que cuando esas ondas se encuentran, se interfieren en el sentido de que provocan ondas más grandes y más pequeñas pero que se atraviesan. De la misma manera, es posible coexistir en el espectro en la medida en que existan técnicas que permitan que el receptor correcto reconozca al emisor correcto. 

Hay muchas maneras de hacerlo. Por ejemplo, si estás en una fiesta (las ondas de sonido son una buena manera de pensar en las ondas de radio) y alguien en el otro lado de la sala habla en tu idioma nativo, mientras todas las demás personas hablan en tu segundo idioma, es probable que puedas escuchar claramente a esa persona del otro lado de la sala. Éste es un ejemplo de codificación de radio por la que las señales son más fáciles de reconocer. De manera similar, si estás en un concierto de una banda de rock y mantienes una conversación con una persona que está junto a ti, ésta no interfiere con el sonido de la banda. De manera que la proximidad entre emisor y receptor, junto con el volumen de la transmisión, constituyen factores que afectan la capacidad de recibir una comunicación. Lo que tratamos de explicar en el artículo es que existen muchas técnicas para manejar el espectro de manera más efectiva, mucho más que las metáforas del modelo de bienes raíces que otorga licencias de largo plazo sobre extensas áreas geográficas y que deberíamos explorar esas técnicas.  

APCNoticias: ¿Cómo está regulado el espectro en la actualidad y cómo evolucionó el panorama regulatorio en los últimos años? 

CRM: Muchos gobiernos ven la regulación del espectro como una forma de recaudar dinero debido al alto valor que la sociedad y, por lo tanto, las operadoras pueden obtener del espectro. A los aspectos técnicos de la evolución y la propiedad que explicó Steve más arriba, debemos agregar que en este momento la regulación del espectro tiene un importante componente de economía política, debido a que muchos gobiernos atraviesan una crisis de ingresos y ven en ella la oportunidad de acrecentar sus presupuestos. Creo que en ese frente hubo una gran transformación: el valor otorgado al espectro por la sociedad, los gobiernos y las operadoras ha cambiado y, en consecuencia, la regulación es diferente. Hay una tendencia a regularlo en forma que permita maximizar la recaudación gubernamental. 

SS: Cuando la demanda comenzó a exceder la disponibilidad se produjo un debate sobre cuál sería la mejor manera de hacer que haya espectro disponible. Economistas como Ronald Coase propusieron y convencieron a los órganos de regulación de que la mejor manera de ofrecer espectro equitativamente a las organizaciones era subastarlo o licitarlo, en base al principio de que quien más valorase el espectro, más pagaría por él y, por ende, más lo usaría. Sin embargo este principio trajo algunas consecuencias negativas. 

Una de ellas es que las subastas o licitaciones de espectro pueden ser usadas para excluir a otras organizaciones. Hay grandes operadoras que a veces realizan ofertas sobre el espectro porque les resulta valioso pagar solo para excluir a otras del mercado. También ocurre que las enormes sumas que se ofrecen en las licitaciones del espectro tienen impacto sobre la puesta en servicio de la red. Esto no ocurre tanto en el mundo industrializado donde la riqueza comparativa de la economía no resulta demasiado afectada por la cantidad de dinero que se paga por el espectro. Pero en el sur global, donde también se pagan grandes sumas – como por ejemplo en Ghana y Nigeria donde se pagaron sumas en torno a USD 50 a 70 millones – éstas tienen un impacto real en la puesta en servicio de la red, porque una cantidad sustancial del dinero necesario para ello está atado a una simple licencia. También tiene efecto sobre los precios porque de algún lado se debe recuperar el dinero, y ése algún lado suelen ser los/las consumidores/as.  

Esto presenta un desafío para los países económicamente pobres porque, por un lado, es una fuente de ingresos fáciles que van directo al tesoro nacional, pero por el otro, una reducción del precio podría traer beneficios económicos mayores. La propagación de la infraestructura de comunicaciones es una especie de facilitadora general de la economía, más difícil de medir en términos de ingresos directos pero, de acuerdo con las evidencias, con un impacto más significativo. En la actualidad hay un problema de “cortoplacismo” en las licitaciones de espectro pues los gobiernos quieren generar ingresos rápido. Las licencias se extienden, por lo general,  por 10 ó 15 años y los gobiernos se renuevan cada cuatro años, así que si justo les toca estar en una licitación de espectro, ¿tendrán en cuenta el impacto económico en 15 años o simplemente tomarán los USD 50 millones y para usarlos en cualquier necesidad acuciante que se tenga? Para los países pobres la decisión es muy difícil.  

APCNoticias: En el trabajo mencionan la importancia de comenzar un debate público inclusivo sobre la adjudicación y regulación del espectro. ¿Por qué piensan que esta conversación es tan importante, como podría iniciarse y cómo sería?  

CRM: Creo que hay una conciencia creciente de que si no entendemos la infraestructura y los elementos físicos de internet, hay otros debates, como la neutralidad de la red, el bloqueo, la privacidad, la seguridad, el acceso y el acceso asequible que no pueden desarrollarse, ya que esta información está manos de unos pocos. Creo que la forma de avanzar consiste en democratizar cómo funciona la infraestructura y concientizar acerca de por qué es importante: ¿por qué en todos los países la totalidad del espectro va a parar a las manos de tres o cuatro empresas? Es un problema para el país, para la sociedad civil y para el gobierno. En cambio, una competencia más diversificada y un conjunto más diverso de actores es más beneficioso y todas las partes ganan.  

Como decía Steve, la forma en que se ha adjudicado el espectro hasta ahora beneficia sólo a algunos. Pero hay maneras más eficientes de utilizarlo cuando comenzamos a entenderlo y proponemos otros enfoques. Para mí se trata de tomar conciencia. Una vez que está la conciencia, llegará la participación en todas las instancias públicas, como las consultas públicas que hacemos en Sudáfrica. Desde allí podemos empezar a conversar con políticos y reguladores para cambiar la tendencia a asumir que las grandes operadoras móviles internacionales conectarán a todo el mundo. 

SS: Creo que el desafío para las organizaciones de la sociedad civil es entender cómo entrar en la conversación – cómo nos hacemos parte de ella, con quién hablamos, cuáles son las oportunidades para involucrarse en el diálogo. Una oportunidad obvia sucede cuando hay planes nacionales de banda ancha en desarrollo. Es una parte crucial de la conversación y es importante prepararse para introducir en ella temas como el espectro y una comprensión de las tendencias actuales del mercado. Estamos ahora en muy buena posición para brindarles a las organizaciones de la sociedad civil la información que necesitan para los debates, para producir resultados constructivos. Sin embargo estas reuniones no son muy frecuentes, suceden cada cinco o seis años y es muy frustrante tener que esperar tanto tiempo.  

La otra área comprende las consultas públicas convocadas por los reguladores de la comunicación. Estas suelen ser una buena oportunidad para involucrarse en la discusión debido a que en algunos países cada vez que un órgano regulador pretende introducir cambios en las regulaciones está obligado a convocar a consulta pública para buscar contribuciones. Por lo general solo obtienen aportes de las grandes empresas de telecomunicaciones, que cuentan con departamentos legales dedicados específicamente a estos propósitos. Pero esto es algo que podemos cambiar. Podemos hacer un seguimiento de los anuncios y preparar a las organizaciones de la sociedad civil con las herramientas para involucrarse en la conversación. Creo que la mayoría de los reguladores sentirá que la voz de la sociedad civil es un soplo de aire fresco en esos espacios, porque de lo contrario tiende a ser un espacio tecnocrático dominado por las grandes operadoras. Esto debemos enfocar en los próximos años, pensar cómo podemos hacer un seguimiento de esas consultas y asegurarnos que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con la información relevante para involucrarse y producir esos cambios. 

APCNoticias: En lo que se refiere a esa conversación, ¿es cuestión de hablar directamente con las entidades reguladoras e intervenir en nombre de las operadoras más pequeños para hacer más equitativo el terreno de juego? ¿Y queremos que las grandes operadoras formen parte de esa conversación? ¿Son receptivas a estas ideas o se sienten amenazadas por la idea de compartir el espacio?  

SS: Hay dos respuestas para eso. Una es que las operadoras de red existentes están conformes con el statu quo porque el sistema actual no propicia la competencia: limita las oportunidades a dos, tres o cuatro operadoras, según el país, lo cual les funciona muy bien y hace que vean cualquier tipo de cambio como una potencial amenaza. Pero es posible tener un conjunto de operadoras nuevas y pequeñas que mejoren las cosas. No sólo se incrementará el acceso, sino también la cantidad de personas que se conectará con las redes de las grandes operadoras y utilizará su infraestructura. Es decir, hace crecer el mercado. Uno de nuestros desafíos es convencer no solo a las entidades reguladoras de que este cambio es una buena idea, sino también convencer a las grandes compañías que la participación de operadoras de pequeña escala también será bueno para ellas.  

CRM: Estoy de acuerdo con la observación de que las operadoras de telefonía móvil prefieren el  statu quo. ¿Para qué molestarse en abrir el juego? Es más fácil cuando hay tres empresas y no trescientas. Por el momento no dedicaría tanto esfuerzo a las operadoras. En algunos países hay reguladores que quieren cambiar las cosas pero, en algunos casos, no encuentran suficiente demanda en la sociedad civil, por lo que no ven alternativa. Por otra parte, si convencemos a la sociedad civil de que participe y asuma responsabilidad por los resultados de la instalación de infraestructura, en algún momento ejercerá presión sobre los entes reguladores y éstos sobre las empresas operadoras. No sé si tenemos capacidad de ejercer presión directa sobre las empresas. Creo que esa presión debe venir de los entes reguladores y los gobiernos. Una primera motivación para actuar es la presión pública, por lo que yo preferiría trabajar más con la sociedad civil que con las empresas operadoras.  

APCNoticias: En lo que respecta a la regulación, una de las cosas que hemos notado recientemente es la creación de una banda de espectro para redes comunitarias en México, asignada para uso de operadores de pequeña escala y redes comunitarias. ¿Es ésta la clase de política que proponen para África meridional y otras regiones, o hay otras medidas que les gustaría ver implementadas? ¿Cuánto dependen estas soluciones el contexto específico?  

SS: No proponemos una sola cosa. Propiciamos un conjunto de pequeños cambios que abrirían el juego a operadoras de red comunitarias y de pequeña escala. Por lo que tener asignada una porción del espectro, como en México, resulta asombroso, y ahora estamos haciendo mucha presión para tener algo así en Sudáfrica y otros países. Pero en el artículo identificamos muchos otros cambios que facilitarían la entrada de operadoras de red comunitarias y de pequeña escala. También son las tarifas, el acceso a redes de retorno y el espacio blanco de la TV. Cada desafío de conectividad es diferente y ninguna tecnología es perfecta para todos los escenarios. Lo que decimos es que necesitamos reconocer el valor de las operadoras de redes comunitarias y de pequeña escala y crear un conjunto de regulaciones específicamente diseñadas para propiciarlas.   

Otro punto digno de mención es que entre el ente regulador y el gobierno suele haber un diálogo complejo, que es diferente en cada país pues varía, a veces en forma notable, la independencia relativa del regulador. En algunos países, regulación y gobierno son los mismo. En otros puede haber bastante independencia. A veces están en completa sincronía, otras veces las agendas divergen sustancialmente. Es necesario entender el marco del país en el que se trabaja para saber cuál puede ser el punto de mayor influencia: ¿es el regulador? ¿es el gobierno? ¿es tratar con ambos al mismo tiempo? En términos estratégicos son complementarios. Los gobiernos son responsables de establecer las políticas y la dirección, los entes reguladores son responsables de que los mercados se orienten en esa dirección. 

APCNoticias: El Foro de Gobernanza de Internet (FGI) se reunió del 12 al 14 de noviembre en París y allí hubo varios paneles que trataron la conexión de quienes tienen menor cobertura mediante redes comunitarias. ¿Cuáles piensan que fueron los resultados de la reunión en cuanto a crear conciencia sobre temas referidos al espectro y el potencial de los proyectos de conectividad comunitarios de bajo costo? ¿Dónde esperan que nos conduzcan estas conversaciones el año que viene? 

CRM: Por mi parte, podría decir algo tan profundo como que la marea está cambiando. Hubo muchas conversaciones en los Foros de Gobernanza de Internet a los que asistí, mucha suma de energías y de personas que se reunieron y todo eso condujo, entre otras cosas, a este proyecto particular. Pero ahora parece ser real. Durante el FGI las redes comunitarias se trataron en la sesión principal. Hubo reguladores y actores importantes en la sesión sobre espectro. La Unión Africana asumió compromisos en público. En el FGI regional africano, el African Network Information Centre se comprometió públicamente a facilitar las redes comunitarias. Creo que la gente está empezando a tomar estos temas en serio y el FGI fue un reflejo de ello. No tuvimos un lugar marginal sino que fuimos un componente importante del evento. Queda mucho trabajo por hacer, esto es sólo el comienzo, pero freo que la marea está cambiando. Tenemos un poco de viento a favor que antes no teníamos. Antes íbamos contra el viento, pero ahora el viento va cambiando. 

SS: Soy un poco más cauto que Carlos. Creo que todavía falta una masa crítica de ejemplos. Tenemos grandes ejemplos de lo que puede hacerse en Rhizomatica, Zenzeleni y Broadband for the Rural North (B4RN). Son ejemplos asombrosos, pero todavía son pocos. Creo que Carlos tiene razón en que estamos en el umbral de un cambio, de un repunte significativo en el crecimiento y sostenibilidad de las redes comunitarias. Aún no lo hemos experimentado, pero viene. Será un cambio de magnitud en la cantidad de redes comunitarias en todo el mundo. 

Próximamente en “¿Qué hay de nuevo en el espectro?”: una conversación con Karla Velasco Ramos y Erick Huerta de REDES A.C. y Rhizomatica, miembro de APC.

Lee las entrevistas anteriores de esta serie, con Carlos Afonso, Peter Bloom y Mike Jensen.



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