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Acceso a la infraestructura

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Por Wille Currie (APC)
, December 2008

2008 fue un año en que el foco estuvo puesto sobre todo en el acceso universal a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) e internet. Muchas instituciones globales se concentraron en este tema, lo que resultó en iniciativas como el Simposio global sobre acceso abierto para reguladores, de la Unión internacional de telecomunicaciones (UIT); una publicación de la Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE) titulada Global Opportunities for Internet Access Developments (Oportunidades globales para los desarrollos del acceso a internet); el informe de la Asociación GSM Universal Access: How mobile can bring communications for all (Acceso universal: la telefonía móvil puede brindar comunicación para todos y todas); el Foro global sobre acceso y conectividad de la Global Alliance for ICT and Development (GAID); y la publicación de infoDev sobre la banda ancha en África, junto con el llamado de la Comisión Europea a tener banda ancha universal en Europa para 2010, además de la adopción por el Foro de gobernanza de internet (FGI) del eslogan “Internet para todos y todas” para su tercera edición en Hyderabad, India.

Dentro de estas instituciones se reconoce que, si bien gracias a la telefonía móvil la brecha digital ha quedado completamente cerrada en relación a la telefonía de voz, otra brecha está surgiendo en el acceso a la infraestructura y los servicios de internet. En esta década, el rápido incremento de contenidos generados por los usuarios y usuarias y la interactividad en internet, que suele llamarse Web 2.0, transformó el ambiente digital. La expansión del acceso a internet de banda ancha y el eclipse del acceso discado a internet facilitó este proceso. En 2004, el número de abonados a la banda ancha en la OCDE superó al número de abonados a una conexión discada. A fines de 2003, había 83 millones de abonados a la banda ancha en la OCDE. En junio de 2007, eran 221 millones – un incremento de 165% (OECD, 2008a, p. 23). En 2006, alrededor de 70% de los abonados a la banda ancha en todo el mundo se encontraban en los países de la OCDE, donde sólo vivía el 16% de la población mundial. Por otra parte, el 30% de los abonados a la banda ancha se encontraban en los países en desarrollo, donde vive el 84% de la población mundial. La situación de los países pobres menos desarrollados es mucho peor –en 22 de los 50 países de ese grupo, que tenían servicio de banda ancha en 2006 (ITU, 2007), había apenas 46.000 abonados a la banda ancha.

¿Por qué es tan importante el acceso a la banda ancha? Opina la UIT:

Garantizar la sociedad de la información implica no sólo acceso y disponibilidad de TIC, sino una alta calidad de experiencia de TIC. Los servicios de banda ancha tienen el potencial de crear oportunidades económicas y de empoderamiento, y mejorar la vida. (ITU, 2007).

La comisionada de telecomunicaciones de la Unión Europea (UE) Viviane Reding:

La conexión de alta velocidad a internet es un pasaporte para la sociedad de la información y una condición esencial para el crecimiento económico. Por eso, las políticas de la Comisión orientadas a brindarle una conexión de banda ancha a internet a todos los europeos y europeas lo prevén para 2010 (BBC, 2008).

Y el Consejo sobre desarrollo de la banda ancha de la OCDE:

La banda ancha no sólo tiene un papel clave en el funcionamiento de la economía, sino que además conecta a los consumidores y consumidoras, empresas y gobiernos, y facilita la interacción social (OCDE, 2008a).

Cuando analizan el tema de la banda ancha en los países en desarrollo, los y las líderes de opinión, los grupos de investigación en temas políticos y los principales actores industriales del mundo desarrollado tienden a decir que la banda ancha se conseguirá a través de redes inalámbricas. Por ejemplo, la OCDE dice que “todo parece indicar que la mayoría de los próximos miles de millones de usuarios y usuarias, pertenecientes sobre todo al mundo en desarrollo, se conectará a internet principalmente a través de redes inalámbricas. En algunos países en desarrollo, el número de abonados a conexiones inalámbricas ya supera al de abonados y abonadas a las redes fijas, en una proporción de 20 a uno/a” (OCDE, 2008b, p. 4). Si bien posiblemente sean ciertas en general, estas afirmaciones suelen omitir la idea de que esas redes inalámbricas serán las de los operadores de telefonía móvil, y que la solución de la brecha de banda ancha quedará simplemente en manos del sector privado – quienes tendrán que resolverlo serán los operadores de líneas móviles. Las instituciones globales que representan los intereses de los abonados a la telefonía móvil toman este asunto con prontitud y afirman que “la comunicación celular ofrecerá servicios asequibles de voz, datos e internet a más de 5.000 millones de personas en 2015” (GSMA, 2008, p. 1). Cuando ciertas publicaciones financieras activistas por un mercado libre, como The Economist, alegan: “El mundo en desarrollo se perdió buena parte del entusiasmo inicial de la revolución de internet, el boom del punto.com y la Web 2.0, en buena medida porque no contaba con infraestructura de internet. Pero es posible que los países en desarrollo ahora estén listos” (Economist, 2008), estos medios están defendiendo la telefonía móvil .

Entre las viejas nociones retóricas ya muy caducas, habría que abandonar al fin la idea de que los países en desarrollo darían un salto de siete leguas y dejarían atrás a los países industrializados en relación al acceso a la banda ancha. Esto se parece al mito, tan popular en la década del 90, y que se siguió contando cuando ya se había demostrado su falsedad, de que había más abonados telefónicos en Manhattan que en toda África. Dado que los países de la OCDE nuclean al 70% de la población que ya tiene conexión a la infraestructura de banda ancha de internet, y que el servicio de acceso universal a la banda ancha está en el horizonte en esa región, ya no hay salto de gigante que valga.

Los centros de investigación política del Sur tienen una visión más cauta del asunto. En su informe sobre los resultados políticos de África, Research ICT Africa! afirma que:

La excitación que en los últimos años, en los países del continente, ha rodeado a la extensión de las redes y servicios de telecomunicaciones, sobre todo en el área de la telefonía móvil, debería atemperarse por los resultados, que no han sido óptimos. Si bien ha habido logros, este estudio del comportamiento del sector de telecomunicaciones en 16 países de África sugiere que en su objetivo de ofrecer servicios de TIC asequibles y de gran penetración, las políticas nacionales suelen enfrentar el problema de las políticas y prácticas propias de cada país, de sus estructuras de mercado y de los acuerdos institucionales. Aunque es probable que África tenga la mayor tasa de crecimiento en telefonía móvil, el punto de partida es muy bajo. Son muchas las personas que no tienen acceso permanente a telefonía básica. La mayoría de la población del continente no tiene a su alcance el tipo de servicios de TIC necesario para participar efectivamente en la economía y la sociedad. (Esselaar et al., 2007, p. 9).

Es probable que las redes inalámbricas –y no sólo las de los operadores móviles- tengan un papel importante en el acceso de los países en desarrollo a la banda ancha, sobre todo en relación al acceso local. Pero hay que reconocer que construir el acceso a la banda ancha en los países en desarrollo implica una considerable complejidad, que supera la idea de que los operadores móviles simplemente se encargarán de brindarlo. En el FGI de Río de Janeiro 2007, el experto africano en internet Mike Jensen (citado en Jagun, 2008a) sostuvo que alcanzar la meta de brindar acceso universal y asequible a la banda ancha en los países en desarrollo implica la siguiente combinación de factores:

  • Más competencia e innovación en el sector de internet y las telecomunicaciones, con una regulación eficiente.
  • Muchas más fibras para la infraestructura troncal nacional e internacional, con una regulación efectiva de acceso no discriminatorio a la banda ancha por parte de los operadores y proveedores de servicios.
  • Más esfuerzos para crear demanda, sobre todo por parte de los gobiernos nacionales, para construir aplicaciones locales útiles.
  • Mayor disponibilidad de energía eléctrica.
  • Mejores indicadores para medir el progreso.

En un taller sobre acceso equitativo que realizó antes del FGI de Río de Janeiro, el experto en telecomunicaciones Lishan Adam identificó las brechas de acceso más notorias en África, América Latina y Asia (Adam, 2008). Luego, en base al análisis de los datos y los estudios sobre el por qué de los magros resultados de los programas políticos para estimular el acceso en los países en desarrollo, Adam plantea una serie de razones del fracaso de los y las responsables de la formulación de políticas orientadas a cerrar esas brechas:

  • Los enfoques basados en el mercado no fueron del todo eficaces en cuanto a la promoción del acceso equitativo – en particular, no lograron desarticular los monopolios de líneas fijas e introducir una competencia efectiva en las redes y los servicios de TIC.
  • Las instituciones y los marcos regulatorios eran bastante frágiles. Las funciones y responsabilidades compartidas entre los y las responsables de la formulación de políticas y los reguladores eran confusos, y estos no tuvieron la capacidad de regular.
  • Los regímenes globales no respondieron a la necesidad de acceso equitativo. Los países en desarrollo carecen de poder de influencia sobre la elaboración de las políticas mundiales de TIC que desbordan hacia los dominios nacionales y regionales.

Después de analizar tres talleres del FGI y la sesión plenaria sobre acceso, APC identificó una convergencia de visiones sobre el acceso que toca los puntos siguientes:

  • Primero, parecía haber acuerdo en cuanto a que el modelo (de mercado) competitivo ha servido para incrementar el acceso en los países en desarrollo. Por lo tanto, hubo llamados a la coherencia política en el sector de telecomunicaciones de los países en desarrollo y, específicamente, se pidió que los principios de la competencia se aplicaran de manera coherente y generalizada en todas las áreas del sector.
  • Segundo, se reconoció la aplicabilidad de los modelos colaborativos de suministro de acceso en las áreas donde los modelos tradicionales de mercado parecen haber fracasado. Tales áreas incluyen las zonas rurales y otras sin servicio, donde la participación de diversos operadores y proveedores de red – entre ellos, autoridades de gobiernos municipales, cooperativas y operadores comunitarios – contribuyó a incrementar el acceso. Por lo tanto, se pidió una revisión de la política y las regulaciones, además de la creación de incentivos para facilitar una mayor participación por parte de ese grupo de operadores.
  • Tercero, sigue vigente la convicción y el consenso sobre el potencial de las TIC como herramientas del desarrollo – sobre todo en cuanto al acceso rural y local. Las TIC pueden servir para incrementar el acceso a la salud y la educación, o para reducir la vulnerabilidad y aumentar la participación ciudadana en el gobierno y las instituciones. Por lo tanto, se pidió la promoción y la adopción de un enfoque multisectorial para lograr un acceso universal, asequible y equitativo. Específicamente, se reconoció la necesidad de integrar la regulación y las políticas de TIC a las estrategias locales de desarrollo, así como la explotación de las complementariedades entre diversos tipos de infraestructura de desarrollo (por ejemplo, redes de transporte, líneas de bombeo de agua, fuentes de energía/electricidad, comunicación, etc.) (Jagun, 2008a).

Sin embargo, algunos de estos puntos se contradicen. Por ejemplo, existe una contradicción inherente (al menos en cuanto al valor inicial) entre aceptar la “eficacia” de los modelos competitivos y su promoción en el sector de las telecomunicaciones, y el llamado a incrementar la participación de un espectro más diverso de operadores y proveedores de red, que en su mayoría adoptan modelos no comerciales para lograr un acceso más amplio en las áreas rurales. ¿Realmente podrán todos los grupos de interés ponerse de acuerdo en que para hacer realidad el acceso universal deben coexistir los modelos competitivos con los de colaboración? En Estados Unidos, las discrepancias en torno al despliegue de las redes inalámbricas municipales son visibles, y los principales oponentes son los operadores privados de red.

Puede que éste no sea un problema en los países en desarrollo, donde aún hay una participación considerable del sector público en la provisión de las redes de TIC y en el rol creciente de los servicios de TIC, como el gobierno electrónico. En muchos países en desarrollo, los intentos de privatización de los operadores públicos de telecomunicaciones tuvieron un impacto negativo sobre la introducción de la competencia y la reducción de las brechas del acceso (Horwitz & Currie, 2007). Es poco probable que vaya a existir un enfoque puro de mercado en países donde aún prevalece la noción del estado de desarrollo. Más probablemente, la modificación primaria del modelo de reforma de las telecomunicaciones será otorgarle un papel al sector público y fomentar la provisión de una red comunitaria en un entorno en el que predomina la competencia, siempre que ésta sea transparente y no discriminatoria. Todos pueden participar, según el principio del acceso abierto.

Para apoyar el despliegue de redes inalámbricas comunitarias en zonas rurales, así como para los programas de capacitación y el desarrollo de contenidos locales que habiliten a los ciudadanos y ciudadanas a usar las TIC de manera eficiente en lenguas locales, también es necesaria una modificación de los mandatos de los fondos de acceso universal en los países en desarrollo. Los y las responsables de la formulación de políticas y los reguladores deben respaldarla, permitiendo que las regulaciones liberen el uso de voz a través del protocolo de internet (VoIP), admitiendo el acceso comunitario al espectro y creando regímenes sencillos de licencias e interconexión para las redes comunitarias.

El acceso a las fibras ópticas sigue siendo un problema para muchos países en desarrollo. En la costa oeste de África, el problema se fue complicando por el permanente dominio de monopolios agónicos apuntalados por redes de patrones/clientes ávidos de ganancias, y pertenecientes al gobierno. Las investigaciones sobre las operaciones del cable SAT-3/WASC muestran lo que se debe hacer para romper esos monopolios (Jagun, 2008b).

La analista e investigadora de TIC para el desarrollo Abiodun Jagun ilustra en la Figura 1 lo que ella llama “monopolios reforzados”, que impiden la realización del potencial económico y del desarrollo del cable SAT-3/WASC. El diagrama representa las diversas variantes de monopolio que operan en distintos niveles, como las licencias de uso de portales internacionales, las estaciones de tierra, la red troncal nacional, etc. Quienes desean “acceso” a la banda ancha tienen que navegar por esos monopolios.

Las líneas enteras representan monopolios puros. Por ejemplo, cuando se realizó la investigación, el cable SAT-3/WASC era el único cable de fibra óptica que brindaba conectividad a los países del África sub-sahariana. En muchos casos, la estación de tierra SAT-3/WASC también está restringida a un único signatario.

Figura 1: Círculos concéntricos de obstáculos monopólicos

Resolver un problema político y regulatorio de esta magnitud ilustra la complejidad de lo que está en juego a la hora de construir la banda ancha en los países en desarrollo. Y si no se resuelve el problema del acceso asequible a la banda ancha internacional, no se podrá cumplir la promesa de los operadores móviles de brindar este tipo de acceso a internet.

De todos modos, basta a veces una simple maniobra de un regulador para generar un cambio radical en un estado de cosas aparentemente irremediable. Un ejemplo es el caso de Mauricio, donde el ente regulador invitó al operador monopólico a llevar a cabo un procedimiento de fijación de precios que abrió un debate público y transparente sobre el alto costo de la banda ancha internacional. El resultado fue que el regulador pudo obligar al operador a bajar sus precios de esta banda (Southwood, 2008). No obstante, la situación de la gobernanza en los países en desarrollo es un problema. Los gobiernos del mundo en desarrollo suelen ser los peores enemigos de sus ciudadanos y ciudadanas. Carecen de capacidad para hacer las cosas, no defienden los derechos ni responden a las necesidades de la ciudadanía y no se responsabilizan por sus acciones. Puede haber todo el consenso del mundo en cuanto a lo que puede hacerse para mejorar el acceso equitativo a las TIC, pero éste no servirá de mucho si el Estado no funciona bien. Esto no significa que la mala gobernanza sea exclusiva de los países en desarrollo, pero su impacto es mucho mayor allí donde hay carencia de capacidad dentro de las instituciones en general, y donde hay urgencias mayores como la pobreza, los conflictos armados y la falta de recursos. Éste es un desafío importante en lo referente al acceso equitativo.

Afortunadamente, los gobiernos del mundo en desarrollo son cada vez más concientes de sus defectos en relación a la gobernanza. El tema está en la agenda global y las nacionales, y las agencias internacionales, como el programa de Gobernanza y anticorrupción del Instituto del Banco Mundial, que produce una serie de indicadores para cada país, están elaborando indicadores para medir la buena gobernanza, que reflejan:

  • Voz y responsabilidad
  • Estabilidad política
  • Eficiencia gubernamental
  • Gobierno de la ley
  • Calidad regulatoria
  • Control de la corrupción.

Los indicadores son una forma de incentivar a algunos países en desarrollo a mejorar su situación, pero también sirven para que las organizaciones de la sociedad civil entiendan dónde están los problemas de gobernanza en un Estado en particular y qué margen de incidencia existe a favor del acceso equitativo. Los indicadores sobre calidad regulatoria y eficiencia gubernamental son de particular importancia en este punto.

Pero a la metodología de la buena gobernanza le falta reconocer el rol de las redes de patrones y clientes en la gobernanza de los países en desarrollo. El UIT-D (sector de desarrollo de la UIT) nunca trata este tema en su trabajo con reguladores y gobiernos del mundo en desarrollo. Los múltiples documentos sobre políticas de la UIT equivalen en suma a un estado apolítico, lo cual sugiere una relación directa entre seguir sus consejos sobre reforma de políticas de comunicación y resultados positivos en el terreno.
Esta laguna de la reforma de las políticas de comunicación –que intenta explicar los fracasos políticos y regulatorios como resultado del mal funcionamiento institucional y la aplicación incorrecta de incentivos, en el idioma de la economía institucional- no abarca las realidades de las relaciones entre clientes y empresarios ni la avidez de rentabilidad en la política de los países en desarrollo. (Khan, 2004). Mientras no cambien estas dinámicas políticas, es poco probable que mejoren las reformas de las políticas de comunicación.

El factor clave para el éxito del trabajo en pos de una buena gobernanza es cuán seriamente se toman a sí mismos los países en desarrollo, sin la intervención de los gobiernos del Norte y las instituciones internacionales para el desarrollo. Dentro de África, la Nueva alianza para el desarrollo de África (NEPAD, por su sigla en inglés) ha iniciado un proceso de revisión de pares que analiza:

  • Democracia y buena gobernanza política
  • Gobernanza y gestión económica
  • Gobernanza corporativa
  • Desarrollo socioeconómico.

Cada uno de estos pasos es importante, y ayuda a generar un clima de buena gobernanza, lo que a su vez habilita a los reguladores eficientes de TIC a tomar más conciencia sobre el valor de la buena gobernanza. Un gobierno más eficiente puede resultar en una situación como la de Kenya. Allí, el gobierno está liderando la expansión del acceso a la banda ancha en el país y en toda la región, tomando la iniciativa de tendido de un cable submarino de fibra óptica, el TEAMS, y aplicando luego lo aprendido sobre el abastecimiento del servicio de banda ancha de modo sistemático y coherente, con el apoyo entusiasta de todos los interesados. Si el gobierno de Kenya tiene éxito en esta empresa, constituirá un poderoso ejemplo para que otros países africanos lo sigan.

Referencias

Adam, L. (2008) Policies for equitable access. Londres: APC. Disponible en: www.apc.org/en/pubs/research/openaccess/world/policies-equitable-access

African Peer Review Mechanism: www.nepad.org/aprm

BBC (2008) EC call for ‘universal’ broadband. BBC News, 26 de septiembre. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/2/hi/technology/7637215.stm

Economist (2008) The meek shall inherit the web. The Economist, 4 de septiembre. Disponible en: www.economist.com/science/tq/displaystory.cfm?STORY_ID=11999307#top

Esselaar, S., Gillwald, A. and Stork, C. (2007) Towards an African e-Index 2007: Telecommunications Sector Performance in 16 African Countries. Research ICT Africa! Disponible en: www.researchictafrica.net/images/upload/Africa_comparativeCORRECTED.pdf

GSMA (Asociación GSM) (2008) Universal Access: How mobile can bring communications for all. Disponible en: www.gsmworld.com/universalaccess/index.shtml

UIT (Unión internacional de telecomunicaciones) (2007) Trends in Telecommunication Reform 2007: The Road to Next-Generation Networks (NGN). Ginebra: UIT.

Horwitz, R. y Currie, W. (2007) Another instance where privatization trumped liberalization: The politics of telecommunications reform in South Africa – A ten-year retrospective. Telecommunications Policy, 31.

Jagun, A. (2008a) Building consensus on internet access at the IGF. Montevideo: APC. Disponible en: www.apc.org/en/pubs/issue/openaccess/all/building-consensus-internet-acc...

Jagun, A. (2008b) The Case for “Open Access” Communications Infrastructure in Africa: The SAT-3/WASC cable (Briefing). Glasgow: APC. Disponible en: www.apc.org/en/node/6142

Khan, M. (2004) State Failure in Developing Countries and Strategies of Institutional Reform. In Tungodden, B., Stern, N. y Kolstad, I. (eds.), Toward Pro-Poor Policies: Aid Institutions and Globalization. Washington y New York: Oxford University Press y Banco Mundial.

OCDE (Organización para la cooperación y el desarrollo económico) (2008a) Broadband Growth and Policies in OECD Countries. París: OCDE.

OCDE (2008b) Global Opportunities for Internet Access Developments. París: OCDE.

Southwood, R. (2008) The Case for “Open Access” in Africa: Mauritius case study. Londres: APC. Disponible en:
www.apc.org/en/pubs/issue/openaccess/africa/case-open-access-africa-maur...

Programa del Instituto de gobernanza y anticorrupción del Banco Mundial: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,contentMDK:20672500~menuPK:1740553~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530,00.html

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