Introducción

Conexión para los mil millones de pobres más necesitados: introducción al kit de herramientas sobre estrategias y políticas para promover e implementar el acceso comunitario a las TIC

1. Introducción
2. ¿Por qué es importante que el acceso a las TIC sea a favor de los pobres?
3. Tecnologías y herramientas de información para el alivio de la pobreza
4. Entender los obstáculos que impiden un acceso a las TIC favorable a los pobres
5. El camino a seguir

1.Introducción

La experiencia global de las personas pobres que utilizan herramientas básicas de comunicación como la telefonía móvil indica que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ofrecen un amplio potencial de empoderamiento y desarrollo, con un alto impacto en su calidad de vida. El uso de teléfonos móviles por parte de las comunidades pobres ha aumentado su seguridad, además de crear más empleos, brindar acceso a la información y mejorar el flujo de recursos financieros, generando así un bienestar social y un desarrollo económico mayores[1]

El conocimiento y la capacidad de tecnologías interactivas y convergentes tales como internet presentan mayores oportunidades de crecimiento económico y desarrollo social mediante un incremento en el acceso a la educación y los servicios de salud, además de promover la toma de decisiones por parte de las personas pobres. Sin embargo, los pobres del mundo en desarrollo siguen excluidos de muchas oportunidades de TIC. Los últimos datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) muestran que cerca de 94% de la población de África no tiene acceso a telefonía fija, computadores e internet [2]

También existen brechas en cuanto a contenidos relevantes y aplicaciones de TIC para el desarrollo social y económico.

Esta introducción trata sobre la importancia de un acceso a las TIC a favor de los pobres, sobre las diversas herramientas y tecnologías disponibles, y también sobre los principales obstáculos que enfrentan los pobres del mundo en desarrollo para cerrar la brecha del acceso. Los módulos de este kit de herramientas analizan experiencias y lecciones aprendidas en la provisión de un acceso a las TIC a favor de los pobres en cuanto a:

• Cuestiones políticas y regulatorias
• Implementación de proyectos a nivel comunitario
• Estrategias y enfoques sobre incidencia política.

¿Qué significa un acceso a las TIC a favor de los pobres?

El acceso a las TIC a favor de los pobres se refiere al acceso y el uso de las TIC para resolver problemas concretos de la vida diaria [3] por parte de los pobres y los grupos que trabajan para ellos/as. El acceso a las TIC a favor de los pobres parte de una base según la que:

• Las herramientas y los servicios de TIC deben ser accesibles y asequibles a precios razonables para los pobres, y para quienes trabajan con o para ellos.
• Las TIC deben usarse para enfrentar y resolver los problemas de la pobreza y ampliar los beneficios del desarrollo.
• Debe haber contenidos relevantes que respondan a las necesidades de los pobres para facilitar su uso con el fin de resolver los problemas de la vida cotidiana.

El acceso a las TIC a favor de los pobres reconoce que la disponibilidad y la asequibilidad de las herramientas de TIC, en sí mismas, no sirven para cerrar las brechas del acceso. Es esencial crear herramientas y servicios de TIC adaptados a las necesidades de los pobres y capacitar a las personas pobres a fin de que cada vez más puedan usar estas herramientas y servicios, más allá de su situación económica, sexo, clase social, lengua, grupo étnico, o cualquier otro factor. La experiencia de África muestra que la disponibilidad de teléfonos móviles más baratos, como el Nokia 1100, junto con los servicios de mensajería (SMS) y la banca móvil fueron los principales motivos del uso de la red celular por parte del sector de bajos ingresos de la población [4].

El uso de internet requiere que las personas no sólo accedan, sino que también sepan cómo y cuándo usar herramientas tales como el correo electrónico, los dispositivos de búsqueda y los portales web con finalidades diversas. Un examen cuidadoso de términos como “pobre”, “TIC” y “acceso” ofrece una mejor comprensión de la importancia del acceso a las TIC a favor de los pobres.

Mirar más allá de la pobreza de ingresos.

Pobreza significa la privación de bienestar económico, social y político para una amplia mayoría de la población mundial. El Premio Nobel Amartya Sen sostiene que la capacidad para la participación política, el desarrollo económico y el progreso social se basa en la libertad individual [5]. Por lo tanto, la pobreza no consiste solamente en la carencia de un ingreso adecuado (pobreza de ingresos), sino también en la ausencia de libertad y capacidad para desplegar el máximo potencial de cada uno/a como ser humano (pobreza de “capacidad”). La pobreza se puede entender también como la ausencia de bienestar y felicidad (pobreza de bienestar), que depende en buena medida de la limitación de los ingresos y la libertad política [6]

.La noción del ingreso menor de un dólar por día como medida de la pobreza fue popularizada por instituciones financieras nternacionales como el Banco Mundial. Pero evaluar los niveles de pobreza implica realizar complejos cálculos para medir el acceso a salud y educación, y factores tales como la tasa de empleo, la mortalidad infantil y materna, y la expectativa de vida, que suelen usarse también para definir la incidencia de la pobreza. Por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) brinda una impactante lista de cerca de 200 indicadores de grados de pobreza [7]. Este índice ilustra la complejidad y la multidimensionalidad de la pobreza, además de destacar la importancia de centralizar el debate sobre el acceso en la causa, el alcance y el alivio de la pobreza, en lugar de hacerlo en las TIC mismas.

TIC en el contexto favorable a los pobres.

La expresión TIC hace referencia a una gran variedad de herramientas, aplicaciones y servicios que ayudan a producir, almacenar, procesar, distribuir e intercambiar información. Se refiere tanto a las “viejas” TIC como la radio, la televisión y el teléfono, como a las “nuevas” TIC tales como computadores en red, tecnologías satelitales e inalámbricas, e internet. El acceso a las TIC a favor de los pobres tiene que ver con la capacidad de las personas pobres para acceder a un amplio espectro de herramientas, aplicaciones y servicios de TIC.

Acceso.

El principal objetivo del acceso universal es reducir las brechas que surgen de la geografía (rural/urbano), el género, las discapacidades físicas, asuntos socioeconómicos (ingresos, raza, casta y clase social) y conocimientos (educación). La noción de acceso cubre, por ejemplo, la capacidad de mujeres y niños y niñas pobres, así como las personas con capacidades físicas diferentes, que viven en zonas urbanas, de aprovechar beneficios similares a los de las personas menos marginadas.

En suma, si bien es fundamental brindar acceso a las TIC, el acceso físico en sí mismo no alcanza para cerrar la brecha de acceso a las TIC a favor de los pobres. Las TIC serán insuficientes si no se usan las tecnologías por no ser asequibles; si los pobres no entienden cómo utilizarlas, o si se desalientan de usarlas por constricciones políticas o regulatorias; o si la economía local no puede sustentar su uso.

2. ¿Por qué es importante que el acceso a las TIC sea a favor de los pobres?

El acceso a las TIC para los pobres ha pasado a ser, en los últimos años, uno de los principales intereses de los y las responsables de la formulación de políticas y los líderes de las instituciones de desarrollo. Este reconocimiento se debe al fuerte impacto que podrían tener las nuevas tecnologías sobre el crecimiento económico y el desarrollo social.

Los principales beneficios sociales y económicos de las TIC proceden de su impacto sobre la gobernanza. La eficiencia de los servicios que ofrece el gobierno es muy relevante para los pobres. El uso de las TIC en el sector empresarial, el gobierno y el sector de entretenimientos, así como su uso por parte de las organizaciones no gubernamentales ya influye sobre la vida de casi todo el mundo. Las TIC podrían ser claves para:

• Incrementar el acceso a la información y las asignaciones del gobierno
• Fomentar la participación y la interacción del público con los funcionarios y funcionarias de gobierno
• Aumentar la transparencia de las operaciones del gobierno para volverlo más responsable y limitar la corrupción.

Las TIC se están volviendo fundamentales también para el incremento del conocimiento sobre los derechos humanos y constitucionales – como la libertad de expresión, la participación política, la propiedad de la tierra y la rendición de cuentas – que constituyen el fundamento para la reducción de la pobreza. Los teléfonos móviles son ahora la principal herramienta para organizar la forma de votación en muchos países en desarrollo. Además, se han hecho progresos en el uso de las TIC para el empoderamiento de las comunidades a través del desarrollo de bases de datos comunitarias, el uso de internet para acceder a más y mejor información, y un intercambio de información más fluido entre las comunidades locales y el gobierno, así como en la difusión de información adecuada para los miembros de la comunidad.

Las horas de trabajo, la tierra y la energía suelen ser los únicos bienes “productivos” de las personas pobres. Por lo tanto, las herramientas que ahorran tiempo tienen un potencial económico importante. Los teléfonos móviles e internet han mostrado que pueden reducir el tiempo que las personas pobres gastan en traslados. Las TIC también han mostrado su potencial para reducir la dependencia tradicional de los intermediarios y estructuras de explotación del mercado. Por ejemplo, los agricultores y agricultoras pueden ver los precios de los cereales que producen en los mercados globales; las mujeres artesanas pueden vender sus productos directamente a los consumidores y consumidoras por internet. El acceso a las TIC a favor de los pobres promueve oportunidades de conseguir ingresos incrementando la productividad rural y mejorando el acceso al mercado. El valor de las TIC para la reducción de la pobreza se debe también a su potencial para generar ingresos. Las iniciativas de comercio electrónico que vinculan a pequeñas y medianas empresas directamente al mercado global a través de internet pueden incrementar los ingresos y el desarrollo económico.

El otro impacto de las TIC ha sido el flujo de recursos financieros de los “ricos” a los “pobres”. El acceso a las TIC ha reducido el costo de las transacciones y el tiempo del flujo de las remesas; la banca móvil ha facilitado y reducido el costo de la transferencia de créditos y finanzas. Un estudio realizado por el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (IFAD) en 2006 indica que las remesas exceden la ayuda para el desarrollo a nivel mundial. Alrededor de 150 millones de trabajadores/as inmigrantes enviaron más de USD 300 mil millones a sus hogares en 2006, mientras la ayuda para el desarrollo que asignaron los países donantes fue de USD 104 mil millones y la inversión extranjera directa fue de USD 167 mil millones [8]

. Según IFAD: “Las nuevas tecnologías, como las tarjetas prepagas y los teléfonos celulares, ofrecen alternativas más baratas para transferir dinero y el costo de las transacciones de cuenta a cuenta es también más bajo”[9].

A nivel mundial, también hay consenso en cuanto a la utilización de las TIC para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los ODM apuntan a erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la educación primaria universal; promover la igualdad de género y empoderar a las mujeres; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/Sida, la malaria y otras enfermedades; garantizar la sustentabilidad ambiental; y desarrollar una alianza global para el desarrollo [10]. Las TIC se consideran instrumentos clave para posibilitar el logro de esos objetivos. La meta 5 del ODM 8 subraya la necesidad de alianzas público privadas para ampliar el acceso a las TIC.

Las TIC son fundamentales en la enseñanza y el aprendizaje, especialmente en cuanto a los materiales de curso; también facilitan las comunicaciones para la investigación y mejoran la gestión y administración de centros de enseñanza primaria, secundaria y universitaria. Las innovaciones en el aprendizaje en línea y los laboratorios virtuales ya han empoderado a individuos e instituciones, que pueden seguir el proceso de enseñanza y aprendizaje más allá de las barreras del tiempo y la distancia. Las oportunidades en el sector de la salud incluyen educación sobre salud y difusión de la información. Las TIC pueden acercar a la gente a los centros de salud mediante un intercambio regular y sistemático de información, y ofrecer soluciones simples para recolectar y analizar información sobre enfermedades, a fin de que se puedan hacer intervenciones efectivas y relevantes en el área de la salud. Las TIC también se han aplicado para promover el acceso de las personas a información, asesoramiento y resultados de análisis de Sida sin temor a ser estigmatizadas.

3. Tecnologías y herramientas de información para el alivio de la pobreza

Los pobres tienen una amplia gama de herramientas de TIC para luchar contra la pobreza: computadores de bajo costo y bajo consumo eléctrico, redes inalámbricas móviles y fijas, conexiones de línea fija y fibra óptica, internet y servicios web, medios tradicionales como la radio y la televisión, y una cantidad de herramientas y aplicaciones para el desarrollo de contenidos. Estas tecnologías han sufrido cambios significativos que contribuyen a su aplicación por parte de los pobres.
Las principales tendencias en tecnologías y herramientas para promover el alivio de la pobreza son:

• La convergencia de radio, informática y comunicaciones que ha provocado una caída libre de los precios y una mayor disponibilidad de un amplio rango de servicios
• Nuevas formas de protocolos inalámbricos (Wi-Fi, WiMAX, etc.) que han superado los desafíos de terreno, infraestructura y costo alto
• Teléfonos de bajo costo y aplicaciones móviles a favor de los pobres
• La ubicuidad de los dispositivos de bajo costo y bajo consumo de energía
• Una proliferación de redes comunitarias sustentables
• Las promesas de desarrollo en torno de la Web 2.0.

Convergencia.

La convergencia de radio y televisión, la informática y las comunicaciones ha generado una caída libre de los precios y significó una mayor disponibilidad de servicios para los pobres. La convergencia está obligando a los operadores tradicionales de telecomunicaciones a transitar por otros mercados, para ofrecer paquetes de servicios de voz, datos e imágenes. Las empresas de cable están comprando servicios de radio y televisión; las compañías de telefonía móvil están adquiriendo proveedores de servicios de internet; las firmas vendedoras de equipos, como Apple, están experimentando con contenidos y telefonía móvil; y las empresas creadoras de contenidos, como Google, están pensando en servicios satelitales para los países en desarrollo. Los beneficios netos son positivos para los pobres debido a que tienen mejores opciones, mayor calidad y costos más bajos.

Uno de los principales beneficios de la convergencia ha sido el bajo costo de la telefonía de voz por internet. La telefonía de Voz sobre Protocolo de Internet (VoIP) redujo el costo de las llamadas y desestabilizó los modelos regulatorios y comerciales de los operadores tradicionales. El advenimiento de la televisión y la radio digitales es otro beneficio potencial de la convergencia, que tiene ventajas tales como una mayor claridad de imagen y sonido, la posibilidad de recibir más canales y una gran flexibilidad para la interacción y el almacenamiento de programas para su uso posterior. También se supone que la transición del sistema analógico al digital contribuya a crear un “dividendo digital”, es decir, que el espectro que antes se usaba para el mundo analógico, se use para brindar servicios digitales a la población.

La convergencia también está empujando a la inversión en infraestructura de banda ancha. En África, por ejemplo, países como Burkina Faso, Burundi, Kenya, República Democrática de Congo, Rwanda, Tanzania y Uganda han propuesto diversos proyectos de infraestructura troncal nacional, junto con proyectos de construcción de cables submarinos que incluyen el Sistema de Cable Submarino de África Oriental (EASSy) y SEACOM. La posibilidad de acceso a internet por banda ancha a muy bajo costo servirá para responder a las necesidades de los pobres.

Tecnologías inalámbricas.

La expansión de las tecnologías inalámbricas es otra de las tendencias que ha significado la oportunidad de tener conectividad en zonas rurales y sin servicio. Las nuevas normas de banda ancha inalámbrica, como Wi-Fi [11] y WiMAX [12], están superando los desafíos de terreno, infraestructura y costos, y se están aprovechando en zonas sin servicio. Wi-Fi y WiMAX proveen a buena parte de los mercados crecientes y de servicios públicos de internet en comunidades, escuelas, centros de salud, etc.

El bajo costo, la producción masiva y la facilidad de integración con los computadores hicieron que Wi-Fi sea una de las soluciones más utilizadas para la conexión a internet[13]. WiMAX es lo que sigue y es lo que más se elige para conexiones backhaul e interconexiones en las grandes ciudades, para cubrir distancias geográficas de hasta 50 kilómetros. Las tecnologías inalámbricas:

• Agregan funcionalidades en línea y en vivo que le permiten al usuario trabajar en cualquier lado, en cualquier momento y sin interrupciones, incluso cuando se interrumpen las conexiones de la red.
• Ofrecen la posibilidad de un rastreo (roaming) inteligente al moverse de un punto de conexión a otro, lo que significa que el/la usuario/a no pierde tiempo tratando de reconectarse y no pierde datos importantes por interrupción de la conexión.
• Facilitan la flexibilidad de acceso a los datos y aplicaciones en varios dispositivos informáticos, ya sean computadores portátiles o de escritorio, o servidores.
• Provocan cambios regulatorios, especialmente en el manejo del espectro [14].

Aplicaciones móviles

También se han registrado adelantos significativos en el sector móvil en los últimos años en cuanto a cobertura de red, precio de los dispositivos, funcionalidad y aplicaciones para el desarrollo social y económico. El número de abonados de telefonía móvil superó la marca de 50% y se esperaba que alcanzara 61% de la población mundial a fines de 2008[15]. La capacidad de almacenamiento y la duración de la batería de los teléfonos móviles está mejorando lentamente. Además, los teléfonos móviles facilitan el acceso a internet, por lo que se están convirtiendo en el principal dispositivo de descarga, almacenamiento y presentación de todo tipo de medios. El uso de teléfonos móviles para pagos y transferencia de recursos está fomentando el desarrollo social y económico, sumando seguridad para las personas pobres.

También han sido impresionantes los adelantos en las redes móviles de tercera generación (3G) [16] en los últimos años. El número total de abonados a 3G que utilizan WCDMA y CDMA2000 creció 45% en 2007, en relación al año anterior, y superó la marca de los 600 millones, según la UIT. Si bien el uso de 3G puede no tener un impacto directo entre los sectores pobres debido a su alto costo, las innovaciones en cuanto al acceso a la banda ancha móvil tendrá sin duda un impacto significativo para quienes trabajan con los pobres.

Computación de bajo costo y bajo consumo energético. Las innovaciones en relación a la computación de bajo costo y bajo consumo energético han progresado bastante en los últimos cinco años, sobre todo en escuelas y en cuanto a conectar a “los próximos mil millones”. El programa Un computador por niño/a [17] y el PC Intel classmate [18] se encuentran entre las iniciativas recientes que han atraído el interés y la innovación en torno de las soluciones de bajo costo y bajo consumo de energía.

Los computadores portátiles, desde los pequeños, de bolsillo, hasta los notebooks, se pueden conseguir ahora por menos de USD 400. La ASUS Eee es una de las versiones más populares de computadores ultraportátiles dentro de esa franja de precios. Se están desplegando muchas aplicaciones para mejorar la vida de las personas que viven en zonas alejadas brindándoles acceso a la información global. Por ejemplo, los agricultores y agricultoras pueden usar computadores portátiles para acceder a información sobre el precio de los alimentos y nuevas técnicas de producción. Otro ejemplo es el uso de computadores portátiles por parte de los trabajadores y trabajadoras de la salud para organizar la información sobre individuos que viven en áreas pobres y trasmitir los síntomas de las enfermedades a un médico especializado.

Redes comunitarias de desarrollo sustentable.

Se crearon grandes expectativas con los centros comunitarios que ofrecen comunicaciones (teléfono, fax), internet y otros servicios auxiliares de secretaría como forma de hacer que los pobres aprovechen los beneficios de las TIC. Conocidos como “telecentros”, muchos han fracasado en sus objetivos. Esto se debe en general a que sólo se prestó atención a los equipos, en lugar de a los contenidos o al contexto social – típico error de las intervenciones del desarrollo.

La reciente adopción de tecnologías inalámbricas, los aprendizajes a partir del fracaso de los centros comunitarios y la experiencia de la microfinanciación mostraron que los modelos empresariales comunitarios pueden sustentar redes de comunicación en zonas sin servicio. Las redes comunitarias que ofrecen telefonía de voz, radio comunitaria, datos e internet usando tecnologías inalámbricas resultaron catalizadores de empleo, fomentando la autosuficiencia y mejorando el acceso a comunicaciones de bajo costo. Estas redes no sólo mejoran el espíritu empresarial y el acceso a la información y la comunicación, sino que también ayudan a retener los ingresos y ganancias dentro de las comunidades [19].

Web 2.0

La Web 2.0 es una transición desde una red de recursos de información (Web 1.0) hacia una red participativa que permite a los usuarios el control de la red para hacer cosas y formar redes sociales. Los sitios web de la Web 2.0 permiten a los usuarios y usuarias mucho más que poner información en línea o, simplemente, recibir información. Los usuarios y usuarias pueden basarse en páginas interactivas, usar aplicaciones de software mediante un navegador, o ser propietarios/as de los datos y ejercer control sobre ellos.

La proliferación de contenidos generados por los usuarios y usuarias en internet, como blogs, intercambio de videos, trabajo social en red y podcasting ha generado una red social más conectada en la que las personas pueden contribuir, al igual que consumir. Si bien las herramientas de la Web 2.0 son desarrolladas y utilizadas por usuarios/as activos/as, existen oportunidades significativas de adaptarlas para reunir, organizar y compartir conocimiento autóctono. Esto es importante para el desarrollo sustentable y el crecimiento económico.

Estos ejemplos muestran que las nuevas TIC ofrecen una multiplicidad de opciones a los pobres si se usan bien. Sin embargo, muchas oportunidades no se han aprovechado debido a una serie de problemas, como el desconocimiento del potencial por parte de los y las responsables de la formulación de políticas, la ausencia de marcos regulatorios, la escasez de infraestructura y conocimientos, y la falta de recursos financieros.

4. Entender los obstáculos que impiden un acceso a las TIC favorable a los pobres

Hay muchos obstáculos para lograr un acceso a las TIC favorable a los pobres en los países en desarrollo. Los principales problemas siguen siendo la ausencia y el alto costo de infraestructura básica como caminería, electricidad y comunicación, junto con el analfabetismo y factores sociales como las disparidades de género y de etnia.

Problemas de Infraestructura.

El acceso a las redes básicas de comunicación sigue siendo un desafío para la mayoría de los pobres, sobre todo en los países que tienen comunidades rurales muy vastas. La combinación de distancia geográfica, terreno accidentado, baja densidad de población y dificultades económicas genera muy escasos incentivos para realizar las enormes inversiones requeridas para extender la infraestructura de telecomunicaciones hacia las zonas rurales. Los avances realizados en cuanto al acceso universal a las TIC han sido lentos en la mayoría de los países en desarrollo, ya sea por ausencia de estrategias, o por ineficiencia en el desembolso de los fondos de acceso universal.

Energía eléctrica.

Para implementar soluciones de TIC en comunidades rurales desfavorecidas es esencial que haya energía eléctrica para hacer funcionar los equipos. La ausencia de energía eléctrica, o su imprevisibilidad cuando existe, constituye un gran problema en los países en desarrollo. La carencia de electricidad a precios baratos en las zonas rurales es uno de los principales factores del alto costo de las comunicaciones. Se propusieron soluciones tales como paneles solares foto-voltaicos, pequeñas turbinas de energía eólica, micro-hidrosistemas y motores de relojería a inducción para generar energía eléctrica y cerrar así esa brecha, pero fue imposible integrarlas a los planes de desarrollo rural.

Costo de los equipos y el software.

El costo de los equipos, el software y la conectividad es otro de los obstáculos para un acceso a las TIC favorable a los pobres. Un costo alto puede significar que una parte importante del total de los ingresos de las personas pobres se extraiga de lo necesario para cubrir necesidades básicas como la matrícula escolar. La popularidad del Nokia 1200 (un teléfono de menos de USD 30) y la tarifa de menos de USD 1 por tiempo en el aire muestran que conectar a los próximos mil millones de personas requiere un recorte de costos considerable en las herramientas y los servicios de TIC.

Problemas sociales y culturales.

Las TIC pueden responder a objetivos específicos de desarrollo, pero ello requiere conocer las tecnologías adecuadas y apreciar cómo es que se pueden desarrollar para resolver problemas concretos. El problema del analfabetismo en los países en desarrollo es grave, sobre todo porque las TIC se basan en texto. El analfabetismo suele ir de la mano de la pobreza y la poca educación puede ser un obstáculo importante que impida que los segmentos menos favorecidos de la población tengan acceso a las TIC, aumentando así las brechas de información y pobreza. Las innovaciones que usan intermediarios y brindan soluciones tecnológicas como pantallas de texto a oralidad, y pantallas táctiles son importantes para promover el acceso de las personas analfabetas. Otros factores sociales relacionados con esto son la falta de familiaridad con las lenguas dominantes en internet, la falta de capacitación para usar un computador y el hecho de que la información que brindan las TIC no es muy valiosa para esos sectores.

Género y otros obstáculos.

Si bien la brecha se está cerrando, también existe una importante polarización en el acceso a las TIC en torno del género y las discapacidades físicas. Esto se exacerbó además debido a la falta de iniciativas para corregir los desequilibrios entre hombres y mujeres, y entre las personas con alguna discapacidad física y las que no la tienen, tanto en el nivel de las políticas, como en la implementación de programas.

Marcos políticos y regulatorios.

Las cláusulas políticas y regulatorias de muchos países siguen estando lejos del potencial de las TIC que hemos presentado. Las regulaciones gubernamentales suelen pasar por alto las posibilidades que ofrecen las TIC. Un número importante de países en desarrollo todavía controla el acceso y protege a los operadores incumbentes. En otros países, unos pocos operadores tienden a ponerse de acuerdo en precios y servicios, impidiendo así la competencia.

Si bien la reforma del sector en algunos países ha incrementado el acceso a la comunicación básica, sobre todo los teléfonos móviles, el objetivo político subyacente de brindar un acceso asequible a la población no se ha realizado en la mayor parte de los países. La carrera hacia la privatización de operadores ineficientes no ha generado los resultados esperados debido a la falta de otros elementos de reforma, como la competencia y una regulación eficiente. De modo similar, el entusiasmo por el desarrollo de políticas nacionales de TIC y estrategias electrónicas con el fin de superar la brecha digital no generó las oportunidades digitales esperadas, por un exceso de énfasis puesto en la burocracia y una menor atención dedicada a las posibilidades institucionales, los recursos, los mercados y los grados de gobernanza y coordinación política de cada país. Las estrategias electrónicas orientadas exclusivamente a actividades a nivel nacional también han sido uno de los principales obstáculos para la inversión en aspectos claves, como la capacitación, la infraestructura y las innovaciones a nivel comunitario.

También ha habido divergencias significativas entre las agendas de reforma del sector y los esfuerzos para desarrollar políticas nacionales de TIC en los últimos años. Los esfuerzos de reforma del sector no lograron reconocer las implicaciones de las políticas integradas de TIC, mientras que las estrategias nacionales de TIC no consiguieron capitalizar los esfuerzos de creación de entornos competitivos para generar un acceso asequible. El desvío entre ambas sendas y el fracaso a la hora de integrar objetivos políticos para un acceso asequible con el de aplicaciones y contenidos fue uno de los principales problemas que enfrentaron los procesos políticos durante la última década.

Capacidad política y gestora

 Hay una importante carencia de capacidades políticas y gestoras en los países en desarrollo, lo que suele derivar en proyectos de TIC mal planificados y peor ejecutados. Por un lado, faltan pruebas de los beneficios que brindan las TIC para resolver problemas básicos de desarrollo. Por otro lado, se ha hecho mucho hincapié en proyectos piloto que no consiguieron generar un impacto de largo aliento. Esto se ha visto exacerbado por la falta de participación de grupos de pobres y grupos a favor de los pobres en los procesos de políticas públicas y de toma de decisiones. Como la atención se centra en soluciones de TIC a cargo de expertos/as en tecnologías, la información y los conocimientos que surgen en las comunidades pobres suelen ignorarse.

La ausencia de financiación adecuada es otro desafío para el acceso a las TIC a favor de los pobres. Los donantes han sido la fuente principal de financiación de las iniciativas de TIC en la mayoría de los países, pero sólo unos pocos proyectos financiados por donantes resultaron autosustentables una vez que se terminó la ayuda externa (financiera y material).

5. El camino a seguir

Las oportunidades y tendencias de las TIC analizadas más arriba, así como los problemas de la pobreza, requieren enfoques creativos del tema del acceso a las TIC a favor de los pobres, basados en la participación comunitaria, la elección adecuada de herramientas tecnológicas y contenidos relevantes. Todavía existen varios obstáculos que impiden la ampliación del potencial de las TIC para aliviar la pobreza y la lista incluye entornos política y regulatoriamente desfavorables, ausencia de aplicaciones y herramientas adecuadas y falta de recursos financieros.

Las políticas de gobierno y las regulaciones son quizá el obstáculo principal. Es difícil movilizar recursos y forjar alianzas público-privadas sin políticas, leyes y regulaciones que lo permitan. Las políticas también afectan la provisión de infraestructura de TIC (incluso las de última milla) y la inversión en aplicaciones, servicios y contenidos. Una de las principales áreas en la que la política y la regulación tienen consecuencias es la gestión del espectro para el tendido de redes inalámbricas de banda ancha en las zonas rurales. Otra de esas áreas es la de las regulaciones del pago de microcréditos y la banca móvil.

Un acceso a las TIC a favor de los pobres exige coordinar esfuerzos de capacitación e incidencia política para enfrentar esos desafíos políticos a todo nivel. Un enfoque comunitario, en un ambiente político favorable, tendrá el potencial necesario para movilizar recursos, promover alianzas público-privadas y utilizar herramientas y tecnologías complementarias para cerrar las brechas de acceso que tienen los pobres.

Referencias

• Banco Mundial (2008). The Role of Mobile Phones in Sustainable Poverty Reduction. Washington: Banco Mundial, siteresources.worldbank.org/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNOLOGIES/Resources/The_Role_of_Mobile_Phones_in_Sustainable_Rural_Poverty_Reduction_June_2008.pdf
• Banks, Ken (2008). “Mobile Phones and the Digital Divide”. PC World, 29 de julio, www.pcworld.com/article/149075/mobile_phones_and_the_digital_divide.html
• Gómez, Ricardo y Juliana Martínez (2001). Internet... Why, and What For? San José: IDRC/Acceso, www.acceso.or.cr
• Howard, Ian Unbounded possibilities: Observations on sustaining rural ICTs in Africa Montevideo: APC, 2008 www.apc.org/en/system/files/SustainingRuralICTs_0.pdf
• Mukhopadhyay, Swapna (2006). “ICT and Poverty in East Africa: A Conceptual Framework”. Trabajo presentado durante el Taller sobre TIC y reducción de la pobreza, Nairobi, Kenya, 17-19 de enero.
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2007). Informe sobre desarrollo humano 2007/2008. Nueva York: PNUD, hdr.undp.org
• Sen, Amartya (1999). Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.
• Smyth, Gerard (2006). “Wireless Technologies Bridging the Digital Divide in Education” International Journal of Emerging Technologies in Learning 1, 1, www.mlearn.org.za/CD/papers/Smyth.pdf
• Unión Internacional de Telecomunicaciones (2008). African Telecommunication/ICT Indicators 2008: At a crossroads. Ginebra: UIT.

__________

[1]  Banco Mundial, 2008.
[2]  Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2008.
[3]  Gómez y Martínez, 2001.
[4]  Banks, 2008.
[5]  Sen, 1999.
[6]  Mukhopadhyay, 2006.
[7]  PNUD, 2007.
[8]  BBC News. “Remittance cash ‘tops world aid’” BBC News, 18 de octubre de 2007, news.bbc.co.uk/2/hi/business/7047304.stm
[9]  Sitio web de IFAD: www.ifad.org/events/remittances/maps/remittance.htm
[10]  Objetivos de Desarrollo del Milenio: www.un.org/spanish/millenniumgoals
[11]  Wi-Fi es una red de comunicación de alta velocidad por radio, en doble sentido, para conectarse a internet sin cables. Wi-Fi es la expresión popular para hablar de red inalámbrica de área local, también llamada IEEE 802.12, cuyo objetivo es poner en red a computadores que se encuentren a unos 100 metros de distancia.
[12]  WiMAX es un sistema inalámbrico de comunicación digital, también llamado IEEE 802.16, que sirve para conectarse en forma inalámbrica a distancias relativamente grandes. WiMAX puede brindar acceso inalámbrico de banda ancha a una distancia de hasta 50 kilómetros en el caso de las estaciones fijas, y de entre 5 y 15 km para las estaciones móviles.
[13]  Se implementaron varias iniciativas de capacitación a gran escala en África, América Latina y otras regiones, donde la proliferación de redes inalámbricas comunitarias puede mejorar el acceso de las comunidades a la infraestructura de TIC, además del control sobre un amplio abanico de servicios disponibles gracias al acceso a internet (comunicación VOiP, producción de contenidos, etc.) Hay ejemplos de iniciativas multisectoriales como los proyectos de capacitación regional de Capacity Building for Community Wireless Connectivity en África (www.apc.org/es/wireless) y el proyecto TRICALCAR en América Latina (www.apc.org/es/projects/lac/tricalcar-tecnologia-inalambrica-en-america-...).
[14]  Smyth, 2006.
[15]  Newslog de estadísticas de la UIT, 30 de septiembre de 2008: www.itu.int/ITU-D/ict/newslog/default,date,2008-09-30.aspx
[16]  La tecnología móvil de tercera generación (3G) ofrece comunicación de alta velocidad en movimiento.
[17]  laptop.org
[18]  www.intel.com/intel/worldahead/classmatepc
[19]  Howard, 2008.

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Módulo sobre políticas y regulaciones: panorama general

Seán Ó Siochrú

1. Introducción
2. Temas emergentes y tendencias en las políticas y regulaciones de TIC a favor de los pobres
3. Opciones políticas y regulatorias estratégicas
4.  Estudios de casos

1. Introducción

Esta síntesis rescata algunos puntos claves y opciones emergentes en el área de las políticas y las regulaciones de TIC que afectan el acceso y la asequibilidad para las personas y las comunidades pobres. El análisis se centra tanto en las políticas como en las regulaciones, aunque no siempre son áreas fácilmente separables. En general, las políticas dan el impulso general para lograr los objetivos trazados, y las regulaciones crean los mecanismos para realizarlos. Esto ocurre habitualmente bajo la supervisión de un ministerio, o de un regulador independiente. Algunas políticas son detalladas y prescriptivas, y dejan poco espacio de maniobra a las regulaciones; otras son abiertas, incluso vagas, y ofrecen la posibilidad de innovar a nivel regulatorio. Para tener buenos resultados, se requiere una combinación de buenas políticas y buenas regulaciones, que se refuercen entre sí.

Los y las responsables de las políticas y regulaciones de TIC pueden infuir en los avances a favor de los pobres:

• Desarrollando políticas y medidas regulatorias para el acceso universal cuyo objetivo directo sean las personas y las comunidades pobres.
• Fomentando la creación de un ambiente general en el sector que sea conducente a TIC accesibles y asequibles, y que beneficien a todos los segmentos de la sociedad – a los pobres y a los ricos por igual.
• Influyendo y cooperando/coordinando con otras áreas de la política de manera de promover el enfoque en las acciones a favor de los pobres (es decir, en la provisión de servicios públicos, el desarrollo empresarial, o el desarrollo rural).

2. Temas emergentes y tendencias en las políticas y regulaciones de TIC a favor de los pobres

A continuación, se presentan los temas y las tendencias en políticas y regulaciones empezando con los que se asocian directamente con un potencial a favor de los pobres.

Políticas de acceso universal

El objetivo del acceso universal, que a menudo se fija en metas políticas y regulatorias precisas, incluye la provisión de un servicio telefónico asequible y, en la mayoría de los casos, de internet [1]. El acceso universal es el objetivo de casi todos los regímenes de telecomunicaciones, ya sean monopólicos o no. Esto procede del reconocimiento de que la telefonía y, cada vez más, internet, se consideran servicios esenciales a los que todo el mundo tiene derecho.

La perspectiva política “estándar” de acceso universal, según las recomendaciones de la Unión Europea y el Banco Mundial, incluye la creación de un fondo de acceso universal (FAU) administrado por un regulador independiente y financiado por los principales operadores del sector. Esto suele combinarse con otras medidas, pensadas para brindar acceso en zonas que el mercado ha dejado sin servicios. Existen muchas maneras de gestionar los FAU [2]. La gestión puede estar a cargo de un ministerio gubernamental; de fondos de fideicomiso, creados con ese fin, que pueden ser incluso multisectoriales; o de organismos especializados, separados del ente regulador. La financiación puede provenir directamente del gobierno, de licitaciones del espectro, o de los servicios postales, mediáticos y de transporte.

Desde mediados de los años 1990, sobre todo en América Latina, el principal mecanismo de los FAU utilizado para lograr el acceso universal ha sido el de las licitaciones con el menor subsidio. Mediante este mecanismo, se otorgan licencias para extender los servicios hacia zonas carenciadas a quien solicite el subsidio más bajo en una licitación. Esto llevó, en varios casos, a la rápida viabilidad comercial de nuevos servicios y a un importante crecimiento en el acceso. Entre los factores del éxito estuvo la selección de lugares utilizando una perspectiva jerárquica. En Chile, por ejemplo, las autoridades locales, las organizaciones comunitarias y las empresas de telecomunicaciones entregaron listas entre las cuales las autoridades regionales hicieron luego una selección[3].

De todas maneras, el grado de viabilidad comercial de los “subsidios inteligentes” para los proveedores de servicios de red en las zonas rurales va decayendo a medida que las zonas que siguen sin servicios se vuelven cada vez más pobres y más remotas. La experiencia positiva de América Latina fue, hasta cierto punto, resultado de subestimar inicialmente la demanda y la voluntad de pagar por telefonía, incluso entre las personas pobres. También hay muestras de necesidad de que las políticas actuales de apoyo, luego del subsidio inicial, logren la sustentabilidad, como el pago por interconexión asimétrica [4] (implementado en Chile, Colombia y Uganda, por ejemplo) y la continuación de firmes regulaciones para detener las conductas anticompetitivas de los operadores dominantes [5].

El uso de los FAU para brindar acceso a internet ha resultado, en muchos casos, más complicado comercialmente, ya que el servicio carece del mismo grado de demanda y los ingresos potenciales son bastante menores. Sin embargo, la provisión de internet es ahora un componente aceptado del acceso universal y se ha difundido en algunos lugares, como escuelas, ONG, centros de salud y otros servicios sociales.

Los últimos enfoques sobre acceso universal van más allá. Por ejemplo, están financiando los servicios de banda ancha, experimentando con enfoques tecnológicamente neutros (eliminando las restricciones de tecnología, como la VoIP, que se pueden usar) y fomentando la experimentación con plataformas de bajo costo, como las redes de acceso inalámbrico y banda ancha. Por ejemplo:

• El gobierno de India tiene el ambicioso plan de usar el FAU para brindar conectividad de banda ancha a una velocidad de 2 MB por segundo en todo el país, en forma gratuita, para 2009, con el objetivo de fomentar la actividad económica nacional [6]. Puede hacerlo porque el país recauda 5% del total de los ingresos de los operadores, que es uno de los más altos del mundo.
• El permiso regulador para usar VoIP (voz sobre protocolo de internet) en las 30.000 o más cabinas públicas de Perú ha sido uno de los factores que contribuyeron a su éxito; cerca de un tercio del total de clientes usa el servicio [7].
• El gobierno municipal de Knysna, en Sudáfrica, una ciudad costera de 50.000 habitantes, construyó una red Wi-Fi junto con un proveedor de servicio Wi-Fi de internet, que brinda transmisión de voz y datos gratis en varios centenares de puntos de acceso a internet [8].

También existe un movimiento para conseguir más espectro sin licencia. Ahora existen licencias dedicadas en varios países para que las empresas pequeñas de telecomunicaciones puedan ofrecer todos los servicios.

Hay quienes siguen argumentando que la liberalización será, con el tiempo, la solución completa para el acceso universal. El crecimiento exponencial del acceso a telefonía móvil en la mayoría de los países en desarrollo que están adoptando un enfoque a favor del mercado, e incluso en algunos lugares que aún no lo han hecho, confirma ese punto de vista. El crecimiento de la telefonía móvil sigue siendo muy importante en África – 39% anual durante dos años, hasta fines de 2007 – y en Asia ocurrió un saludable crecimiento anual de 28% durante el mismo período [9]. Algunos servicios de valor agregado que están disponibles a través de los teléfonos móviles, como los servicios financieros (“banca m” o “dinero m”), e incluso las remesas, de relevancia directa para las familias y las comunidades pobres (hay ejemplos exitosos en Kenya, con casi dos millones de usuarios/as, y en Tanzania, Sudáfrica y Filipinas), también se facilitan, o incluso se estimulan desde las acciones políticas y reguladoras [10].

Sin embargo, aún subsisten grandes brechas, sobre todo en las áreas más pobres y menos pobladas. La telefonía móvil, a pesar de su funcionalidad y sus aplicaciones, todavía ofrece un acceso limitado a internet, en general, con tarifas que no están al alcance de los pobres. La asequibilidad de la telefonía móvil no se ha resuelto correctamente y su uso sigue fuera del alcance para muchas personas pobres, incluso cuando hay acceso a la red. A pesar de los servicios disponibles a través de la telefonía móvil, el acceso universal debe ir más allá de la perspectiva del mercado en ciertos aspectos claves para constituir un enfoque de las TIC como bien público[11]. Esa perspectiva estaría a favor de una presencia de internet y de TIC asequibles en base a la idea de que el bien público aumenta y se logra con mayor eficiencia si casi todo el mundo está conectado.

Un enfoque a favor de los pobres

Uno de los problemas fundamentales de las políticas de acceso universal y regulación es garantizar que el beneficio sea para las personas y las comunidades pobres, y no sólo para los sectores más prósperos de lo que en general son comunidades pobres (es decir, que no sólo sean los y las más privilegiados los que pueden utilizar los servicios). Desde esta perspectiva, un enfoque a favor de los pobres puede ser la convergencia entre políticas de TIC y de desarrollo, donde la meta no sea simplemente asegurar el acceso a las TIC, ni volverlas asequibles para los pobres, sino también fomentar la capacidad de las TIC para el empoderamiento de las personas y las comunidades pobres[12].

Las formas de combatir la pobreza son variadas. Sudáfrica, desde el principio, creó telecentros como forma de brindarle acceso universal a la telefonía e internet a las personas pobres, y en muchos casos se ofrecían otros servicios. El éxito fue variado[13], pero los programas de los telecentros se volvieron parte de la política de acceso universal en muchos otros países.

Algunas iniciativas se basan en productos cuyo objetivo es la pobreza. En India, el proyecto estatal Akshaya, lanzado en 2002 [14], comenzó como proyecto piloto y ahora funciona en todo el estado. La meta es construir una red de “kioskos” comunitarios rurales en cada pueblo. Lo más notable de este enfoque es que el estado ofrece banda ancha subsidiada a los empresarios sociales que establecen los centros. El mandato a favor de los pobres se deriva de un rol legalmente definido de los organismos elegidos por el pueblo (panchayats) para el gobierno de los kioskos, e incluye cierta influencia a la hora de fijar las diversas tarifas según las necesidades, así como el requisito de que un miembro de cada familia del pueblo reciba capacitación en TIC.

Otros ejemplos en base a principios similares de participación comunitaria y beneficios socializados se puede encontrar en las cooperativas telefónicas de Argentina y Polonia, y el caso inusual de una junta de usuarios de riego en Perú, que creó y gestiona un servicio de telefonía y de internet Wi-Fi [15]. Esas redes comunitarias se proponen ofrecer capacitación dentro de la comunidad en cuanto a la gestión empresarial, mantener las ganancias dentro de la comunidad y redirigir los excedentes hacia actividades del desarrollo [16]. Se puede ver un análisis detallado sobre varios modelos empresariales gubernamentales, del sector público/privado y comunitarios en el módulo sobre implementación de proyectos a nivel comunitario de este kit de herramientas.

Nigeria, Kenya y Uganda se encuentran entre los países que han abierto espacios de regulación en su política nacional para este tipo de iniciativas, que pueden no ser inherentemente a favor de los pobres, pero se pueden tomar medidas políticas y regulatorias para que estén disponibles en zonas pobres, incluyendo la participación de las propias comunidades. Por ejemplo:

• Los FAU se pueden usar como fuente de capital de inversión, llenando la brecha existente entre el microcrédito y los préstamos bancarios, y ofreciendo financiación a los empresarios y las cooperativas sociales [17].
• Se pueden diseñar costos de acceso asimétrico para beneficiar no sólo a las comunidades rurales, sino también a las pobres; se puede brindar asistencia para el desarrollo de estructuras legales adecuadas.
• Se pueden ofrecer incentivos impositivos para la reinversión en las comunidades pobres [18].

La perspectiva a favor de los pobres se centra en las necesidades de los pobres y las mismas van más allá del acceso y la asequibilidad de las TIC. Las medidas políticas pueden ayudar a ofrecer contenidos y servicios adecuados para cubrir estas necesidades más generales. Muchas comunidades pobres se encuentran fuera del alcance real de los servicios sociales y públicos, y las TIC pueden facilitar la prestación a distancia, reduciendo los costos de suministro a largo plazo. Por ejemplo, el Plan Nacional de Gobernanza Electrónica de India incluye un programa muy bien financiado para crear 100.000 Centros de Servicios Comunes (CSC) en zonas rurales, considerados plataformas de provisión de servicios gubernamentales, privados y sociales[19]. Se contratan pequeños/as empresarios/as de cada pueblo para ofrecer los servicios y crear los centros, cobrando tarifas previamente acordadas. La idea es que los subsidios para la provisión de servicios claves del gobierno hagan viables a los centros, permitiéndoles ofrecer un abanico más amplio de servicios, a precios asequibles. Si esto se hiciera desde una perspectiva de empoderamiento de la comunidad, el impacto sería aún mayor [20].

El acceso asequible a internet de alta velocidad ofrece aún más posibilidades, tanto porque permite la prestación simultáneade varios servicios diferentes, como porque soporta servicios de banda ancha y de alta velocidad. Las TIC pueden cubrir áreas tales como la extensión agrícola, la alfabetización básica, la educación, la prevención de enfermedades, la higiene y pequeños desarrollos empresariales, gracias a la cooperación entre varios dominios políticos diferentes. El sector de la salud, en particular, se puede beneficiar con el acceso a la banda ancha, con una transmisión de video y de datos que vincula a los centros de salud con centros de diagnóstico centralizados y especializados. Un diagnóstico temprano suele ser la clave para tratamientos locales y efectivos, y resulta más económico, tanto para las personas, como para el servicio de salud. Los pasos que se están dando actualmente en política de acceso universal para conectar a los centros de salud y las escuelas a internet se acercarían mucho más a realizar dichas posibilidades si hubiera acceso a la banda ancha.

Estrategias de TIC

Una convergencia política a favor de los pobres entre el acceso universal y las políticas de desarrollo también se podría reforzar, en principio, mediante la adopción de estrategias nacionales que se las conoce como estrategias TIC, estrategias de TIC para el desarrollo, o estrategias electrónicas, y que están en pleno proceso de implementación en varios países [21]. Dichas estrategias conforman y guían el conjunto de políticas y brindan un marco coherente de implementación, en base a la idea de que los beneficios de las TIC deben conseguirse horizontalmente en varios sectores y abarcar, en general, a diversos ministerios, instituciones y otros actores del gobierno [22]. El desarrollo de esos planes cuenta con fuertes incentivos desde fines de la década de 1990 por parte de entidades regionales y globales, como la Comisión Económica de Naciones Unidas para África (UNECA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI), y también por parte de donantes a nivel nacional. La mayoría incluye medidas de gobernanza electrónica, acciones sectoriales en salud y educación, capacitación y formación, apoyo a la micro y pequeña empresa, infraestructura y extensión de servicios, cada una de las cuales puede contener medidas a favor de los pobres.

El impacto de las iniciativas de ese estilo sobre las personas pobres es difícil de juzgar, ya que no se han hecho evaluaciones sistemáticas. Pocas estrategias de TIC consiguieron apoyo financiero; varias consisten en poco más que un conjunto de ideas de proyectos a presentar ante varios donantes y ministerios sectoriales. Algunas no logran establecer prioridades y sin duda, varios países han producido planes y estrategias de TIC que se superponen, cada uno financiado por un donante diferente. El Plan NICI 2010 de Rwanda (que se extendió a 2020) se encuentra entre los más ambiciosos y sitúa explícitamente a las TIC en el corazón de este plan general de desarrollo, de modo que atrae buena parte de la financiación para el desarrollo. El Plan de Gobernanza Electrónica de India, ya mencionado, es otro ejemplo.

Sin embargo, la disponibilidad de financiación de este tipo para implementar estrategias de TIC y de gobierno electrónico es la excepción, no la regla; tampoco ha sido siempre la intención. La posibilidad de obtener beneficios indirectos también fue parte de la lógica de dichas estrategias. Uno de los objetivos era nutrir un diálogo estratégico a todo nivel y más amplio entre los ministerios y las instituciones tradicionales de TI, y los ministerios sectoriales de industria, salud, educación, desarrollo rural y demás; además de involucrar a todos los interesados/as posibles. Los esfuerzos dirigidos a la oficialización de las TIC a nivel político tuvieron cierto éxito en varios países, entre otros Mozambique.

Si hoy la tendencia parece ser el alejamiento de las estrategias amplias en favor de las políticas sectoriales de TIC – e-gobernanza, e-salud, e-educación, etc. – esto puede constituir una manera de medir el éxito. Las estrategias que mantienen una perspectiva progresiva y jerárquica han tenido poco éxito, mientras las basadas en una perspectiva orgánica e incremental “con el foco puesto en la creación de fundamentos tales como la capacidad educativa, la política y la regulación, la infraestructura, los contenidos y la provisión de servicios” [23] han sido más exitosas.

Construir redes de alta velocidad en las zonas pobres

Las políticas que influyen sobre el acceso asequible a las TIC son muchas más que las destinadas explícitamente a alcanzar el acceso universal y el alivio de la pobreza.

La ausencia de redes centrales de fibras ópticas funciona como un cuello de botella y sube los precios más allá del alcance de las personas pobres, además de limitar la funcionalidad de los servicios disponibles. La prestación a distancia de servicios de educación, salud y otros contenidos requiere bastante ancho de banda. Las políticas de acceso universal que apuntan al empoderamiento apoyando, por ejemplo, el surgimiento de redes comunitarias y de sistemas de acceso inalámbrico a la banda ancha también requieren de bastante ancho de banda. El acceso satelital, única opción en muchas regiones pobres y rurales, es muy costoso, tiene alta latencia (es decir, retraso temporal entre emisor/a y destinatario/a) y es poco confiable en ciertas condiciones climáticas. Las redes ubicuas, baratas, confiables y de alta velocidad abren oportunidades para todo el mundo, especialmente para la elaboración de enfoques innovadores en relación a soluciones de TIC para los pobres. La escasez de estructuras centrales nacionales de fibras ópticas es especialmente evidente en África, pero también afecta a los países más pobres de Asia.

Hasta cierto punto, lo que hay detrás del problema son deficiencias políticas [24].

El tipo y el alcance de la liberalización, superpuesto con las instituciones de telecomunicaciones y los operadores de líneas fijas existentes, rígidos pero a la vez, frágiles, generó fallas en la naturaleza de los regímenes y servicios que surgieron. Por ejemplo, la red de líneas fijas, lejos de experimentar el crecimiento esperado, se restringió en muchos países. Éste fue el resultado de la falta de visión estratégica y de obstáculos políticos e institucionales, además de costos fijos que al principio fueron inevitablemente caros. En buena parte de África subsahariana y otros lugares, la liberalización reforzó, o alentó, a los operadores verticalmente integrados con las redes extremo a extremo. Aunque las redes troncales son extensas, la mayoría comprende microondas y satélites de los operadores móviles y están diseñadas para el tráfico de voz. Algunos gobiernos incluso restringen el tipo de tecnologías que se pueden instalar y prohíben que los operadores vendan en exceso la capacidad de la banda ancha. En consecuencia, las perspectivas de banda ancha universal están poco claras en varios países en desarrollo. La gente que vive en países de ingresos bajos, que representa el 38% de la población mundial, constituye hoy sólo el 1% del total de abonados y abonadas del mundo a la banda ancha fija [25].

En los casos en que se resuelven parcialmente los problemas de la infraestructura troncal, por ejemplo, en Kenya y en Nigeria, el ancho de banda se liberó y se atrajeron nuevos proveedores de infraestructura troncal, ampliando la capacidad y reduciendo los precios. En Kenya, al levantarse las restricciones sobre la VoIP, en 2004, disminuyó casi 80% el costo de las llamadas internacionales26; y en India se espera que el precio de las llamadas nacionales de larga distancia baje a la mitad, y el de las llamadas internacionales se reduzca 20%27. Esto beneficiará a muchas personas pobres, generando beneficios económicos y sociales gracias al contacto con amigos y familiares en el exterior. Sin embargo, estas cosas ocurren sólo en los principales centros urbanos, donde ya existen cableados de fibra óptica y donde surgen las mejores oportunidades de mercado. Es poco probable que los incentivos del mercado por sí mismos, incluso con apoyo regulatorio, proporcionen la inversión necesaria para brindar acceso a la banda ancha en las zonas más rurales.

La cuestión política y regulatoria es cómo conseguir una infraestructura troncal de alta velocidad para las zonas rurales y cómo asegurar que responda a las necesidades de los pobres. En este caso, se necesitan más acciones y algunas ya se han probado[28].

• Se puede hacer una licitación con el menor subsidio, incluyendo condiciones como la fijación de precios y la calidad del servicio, que también pueden incluir alianzas público/privadas, ejemplos de lo cual se pueden encontrar en Francia y en Singapur.
• El sector privado puede recibir otros incentivos para construir una red, como por ejemplo, concesiones sobre las contribuciones a un FAU en el caso de Brasil.
• Se puede crear un consorcio de actores públicos y/o privados para construir y operar una infraestructura troncal subsidiada, que venda servicios al costo y con absoluta transparencia; el Sistema de Cable Submarino de África Oriental ( (EASSy) es un ejemplo de ello.

Un factor crucial para el éxito de estas acciones es la implementación de una perspectiva de “acceso abierto” por la cual todos los actores (incluso a nivel local) puedan conectarse en un entorno tecnológicamente neutro, a precio de costo, con un subsidio que asegure la asequibilidad del servicio.

Es fundamental mantener un firme control regulatorio o público sobre el precio de los servicios y la calidad, además de aplicar medidas de discriminación positiva para garantizar que los beneficios vayan a las comunidades pobres. Esto indica que el tercer modelo mencionado debería ser el más eficaz, al otorgarle el papel principal al interés público. El consorcio podría incluir a una serie de entidades públicas activas en el área con necesidades de comunicación, como las instituciones de educación y salud. Sin duda, el gobierno y los servicios públicos podrían convertirse en los principales arrendatarios y asegurar la viabilidad al garantizar la adquisición de una proporción importante de la banda ancha disponible en el contexto de la implementación de estrategias más generales de gobernanza electrónica.

India, por otro lado, ofrece un ejemplo de proveedor de servicios estatal, BSNL, que empezó hace poco a construir una red de fibra óptica rural, moderna y extensa. Según un funcionario del Ministerio de TI, todos los pueblos de India se encuentran dentro de un radio de 25 kilómetros de distancia de un cable de fibra óptica [29]. BSNL posee la gran mayoría de las infraestructuras troncales y tiene el ambicioso plan de tender fibra óptica por todas partes del país, brindando una extensa cobertura rural (si bien, por el momento, permanece subutilizada). Al mismo tiempo, se ve obligada a vender líneas arrendadas troncales de forma regulada – aunque quizá no lo hace tanto como podría [30]. Esto no hace sino recalcar que un factor clave para el éxito es contar con una firme regulación de BSNL en relación a los precios en base a costos y la calidad del servicio.

Infraestructura compartida

Se puede agregar una nueva dimensión política, según las condiciones locales, para alentar, facilitar o ncluso, exigir los componentes de intercambio de la infraestructura nacional. Se puede compartir infraestructura “pasiva” (física), o “activa” (fibras, u otros medios) [31]. Un objetivo clave en relación al acceso rural es reducir el costo de capital y, a veces, el costo real de ambos tipos de componentes, habilitando así la extensión de la red más allá de donde resulte comercialmente factible.

En las situaciones más nuevas, los costos financieros y legales de obtención de derechos comunes de pasaje se pueden compartir entre los proveedores de comunicación, electricidad, vías férreas y otros tipos de infraestructura. Los polos, ductos y generadores de energía se pueden usar con múltiples propósitos. Ya en 1999, las tres agencias reguladoras de Brasil, en telecomunicaciones, electricidad y petróleo, decidieron especificar un marco regulatorio común para compartir infraestructura. En Camerún y Nigeria, se pusieron varios servicios públicos a cargo del regulador de telecomunicaciones, facilitando las medidas que van desde la obligación de compartir infraestructura pasiva, hasta incentivos y lineamientos financieros. El regulador recién creado de Líbano también declaró su intención de promover que se comparta la infraestructura pasiva en zonas donde múltiples operadores no pueden construir infraestructura y donde hay importantes cuestionamientos ambientales o sociales [32]. En India y otros lugares se alienta a los operadores de telefonía móvil a compartir antenas, energía, espacio físico y cableado[33], y las recomendaciones políticas del ente regulador de India incluyen incentivos financieros tales como subvenciones para licencias y exención de impuestos [34].

También existen diversos enfoques sobre compartir infraestructura activa, en general, capacidad de fibras ópticas, según las circunstancias. Algunos países tienen regulaciones sobre el uso al por mayor o al por menor de las fibras ópticas que son propiedad de las compañías de electricidad o de trenes, o el uso múltiple de fibras en las líneas nuevas y existentes de la red eléctrica (Ecuador, El Salvador, Kenya, Tanzania) y de las vías férreas (Ghana). Un ejemplo transnacional es el oleoducto de Camerún-Chad, donde 12 de los 18 cables de fibra óptica instalados estarán disponibles para los operadores de telecomunicaciones, atravesando muchas áreas rurales [35].

Sin embargo, hay cierta resistencia a compartir infraestructura. Entre las inquietudes, existe la de que el conocimiento comercialmente delicado quede a disposición de la competencia en el caso de los operadores de telefonía móvil que comparten elementos de infraestructura activa; o que la obligación de compartir facilite la competencia directa en el corazón de los negocios. Pero el incentivo de obtener ganancias considerables ha llevado a buscar soluciones. En Tanzania, por ejemplo, un proveedor neutral que se dedica a la venta de equipos es quien administra la infraestructura activa compartida por varios operadores en lo que, de otra forma, serían áreas rurales marginales, evitando así el tema de la información comercialmente delicada [36].

Estándares, equipos, fuente y espectro abiertos

Un estándar abierto es el que permite que todas las tecnologías de la comunicación – y las personas – interactúen entre sí reconociendo y adoptando normas comunes. Equipos abiertos significa disponer públicamente de especificaciones técnicas de los equipos de TIC. Fuente abierta es la expresión para referirse a los programas que ponen a disposición de todos y todas, en forma gratuita, el “código fuente”, permitiendo así que todos los programas se adapten a las necesidades locales y dando origen a una comunidad global de ingenieros de software que se ayudan entre sí; el movimiento de software libre es el más grande, que también recalca la disponibilidad de programas gratuitos. Espectro abierto es esencialmente lograr que todos y todas tengan acceso a una banda ancha inalámbrica, sin necesidad de tener una licencia[37].

Todos esos recursos juntos pueden facilitar la adopción de una perspectiva favorable al desarrollo y, sobre todo en contextos locales, pueden surgir aspectos a favor de los pobres. La fuente abierta puede ayudar a evitar las trabas que ponen los vendedores para que los clientes y clientas se vean obligados a comprar todo de la misma marca, para asegurar la interconexión. Esto permite un rango mucho mayor de posibilidades, incluyendo la elección de equipos locales. Los equipos abiertos permiten la fabricación a pequeña escala y el ensamblaje a nivel local, para responder a las necesidades y condiciones locales, y generar empleo. Un avance fundamental en relación a los estándares y los equipos abiertos es contar con una política de contrataciones públicas para los servicios del gobierno.

La fuente abierta no sirve sólo para ahorrar dinero, sino que además, en las circunstancias adecuadas, puede ayudar a desarrollar el conocimiento de software a nivel local. El éxito del Wi-Fi a nivel local, en los casos en que las comunidades pobres lo usaron para construir sus propias redes, se puede atribuir en parte al surgimiento de una comunidad de Wi-Fi de fuente abierta que fomente el surgimiento de nuevos modelos empresariales [38]. Las políticas de espectro abierto estuvieron en los inicios de la revolución Wi-Fi y simplificaron enormemente los obstáculos burocráticos que implicaban el acceso legal al espectro y la eliminación del pago de licencias.

Los beneficios potenciales y reales del software libre para el desarrollo están ampliamente documentados[39], aunque el tema seguirá siendo objeto de acalorados debates debido al poder, los recursos y la cantidad de plataformas de usuarios y usuarias de las empresas comerciales de software, sobre todo Microsoft. Varios países y regiones están implementando políticas de apoyo al software libre, como parte de su perspectiva de desarrollo, o a veces integradas a sus estrategias de TIC, desde Brasil y Venezuela, hasta el estado de Kerala, en India. Este último está por crear un Centro Internacional de Software Libre con funciones muy amplias de apoyo e implementación de software libre [40]. Ecuador se unió a la lista en mayo de 2008, cuando el presidente emitió un decreto por el cual se establece el uso obligatorio de software libre en la administración y las instituciones públicas, salvo contadas excepciones; ya hay proyectos piloto funcionando en dos ministerios. El caso es interesante ya que estas medidas anticiparon la nueva Constitución propuesta, finalmente adoptada en octubre de 2008, que incluye un compromiso explícito con el derecho al acceso universal a las TIC.

Política y regulación de radio y teledifusión

La radio y la televisión suelen considerarse tecnologías del pasado, aunque siguen evolucionando y cambiando, ejerciendo una gran influencia, a veces en zonas nuevas. Pueden ser tecnológicamente innovadoras y cada vez están más entrelazadas con sus primos de las telecomunicaciones e internet. Aparte de su función económica, el hecho de que la mayoría de los países mantengan regulaciones relativamente estrictas – y a veces control gubernamental directo – en una era de desregulación es prueba de lo importantes que son esos medios en las esferas políticas y culturales. La radio y la teledifusión son, por lejos, el medio principal por el que las personas reciben información del exterior [41] y, lo más importante es que esto se aplica especialmente a las comunidades pobres y alejadas.

La radio y teledifusión, si están bien reguladas, tienen el potencial de darle voz a las comunidades pobres, abriendo la puerta a una mayor influencia en las estructuras e instituciones sociales. Pero se trata de un área a menudo descuidada en las estrategias y políticas actuales de TIC, y su potencial a favor de los pobres se mantiene dormido.

Durante la última década, el crecimiento de las radios comunitarias – la más barata y más accesible de las TIC – es probablemente el rasgo más llamativo del sector. Todos los continentes se han visto afectados. En África, desde Malí hasta Camerún, y desde Senegal hasta República Democrática de Congo, pasando por Togo, Benín, Costa de Marfil, Gabón, Guinea, Níger y Chad, todos fueron testigos de la explosión de las radios comunitarias al punto que hoy suman miles. América Latina tiene una historia de radios comunitarias que se remonta medio siglo atrás, inicialmente ilegales, pero en los últimos años, Bolivia, Colombia, Perú, Venezuela, México y Argentina, entre otros, desarrollaron políticas y están regulando el sector. La experiencia en Asia es más reciente, pero Bangladesh, Nepal, Tailandia, India e Indonesia otorgan ahora licencias de radio a las comunidades.

El proceso político y regulatorio que ha acompañado a estas florecientes estaciones radiales es muy desparejo y no es seguro si su potencial a favor de los pobres se podrá mantener en el futuro.

Nepal es un ejemplo que viene al caso en cuestión, ya que ilustra algunos riesgos. Las estaciones comunitarias tuvieron un papel clave en la restauración de la democracia y, como recompensa, el nuevo gobierno concedió nuevas licencias a quienes las solicitaron. Se otorgaron docenas de licencias en semanas, y cada vez había más interesados sumándose a las filas. Pero las licencias no establecen distinción entre las estaciones comunitarias y las comerciales, y ambos deben pagar 4% de impuestos sobre sus ingresos, además de un importante arancel anual sobre la radiodifusión. También existen pocas protecciones regulatorias para garantizar que se responde al interés público. En estas condiciones, las estaciones comerciales están consolidando su base y excluyendo a los canales comunitarios; y los políticos, así como los partidos políticos, pueden manipular a los canales para hacer propaganda[42].

La televisión está creciendo también como medio en las comunidades pobres. Sin embargo, la televisión comunitaria ha tenido escaso impacto hasta ahora – salvo en un par de países latinoamericanos – por ser costosa y porque requiere más conocimientos. Pero ha habido un importante cambio en las políticas y las regulaciones durante la última década: es evidente que se redujo enormemente el control gubernamental sobre la programación, incluso en la televisión, sobre todo en África y, un poco menos, en América Latina y partes de Asia [43]. Pero en su lugar apareció la televisión comercial no regulada, que suele apoyar tácitamente al gobierno y sólo busca aumentar sus ganancias. Al mismo tiempo, la aspiración pública de muchos de esos gobiernos es la opuesta: promover una televisión de interés público.

La creación de un entorno político y regulatorio de transmisión enfocada sobre todo en el interés público puede ser una plataforma inicial para crear una agenda a favor de los pobres más amplia. Los desafíos son significativos:

• La tentación de los gobiernos de influir directamente sobre la transmisión – o indirectamente por connivencia implícita o explícita con intereses comerciales o de otro tipo – es fuerte.
• Garantizar una financiación adecuada y la independencia de fuentes de financiación para los medios que constituyen un servicio público es difícil, sobre todo en las economías pobres.
• Crear las condiciones para lograr que el sector comunitario sea viable sigue siendo un desafío.

El desafío para los organismos reguladores

En 1995, sólo 43 países habían establecido autoridades reguladoras nacionales para las telecomunicaciones. Para el año 2000, la cifra subió a 106 y en 2008, llegó a 149 [44].

Sin embargo, incluso cuando existen políticas y regulaciones innovadoras sobre los estatutos, la implementación de las regulaciones enfrenta una serie de problemas. Quizá el más importante sea la limitación de la capacidad de los organismos reguladores, cuya mayoría se creó hace poco en un ambiente político radicalmente alterado. No sólo hay que encontrar e institucionalizar nuevos conocimientos, sino que a menudo deben enfrentarse a los operadores con más recursos del sector privado, que tienen décadas de experiencia en pasar por alto los mayores esfuerzos de los reguladores. Las asimetrías de información – por ejemplo, en torno a la fijación de precios – entre regulador y regulado son difíciles de superar en las mejores circunstancias[45], y la “captura” reguladora es común. Conseguir independencia y credibilidad implica una interacción compleja y es algo que se logra con el tiempo gracias a las acciones del regulador y las reacciones del gobierno, el incumbente y los tribunales [46].

También vale la pena mencionar una tendencia en este sentido: el surgimiento y la expansión de las asociaciones regionales de los organismos reguladores. Los ejemplos incluyen a la Asociación de Reguladores de Comunicación de África del Sur (CRASA) y Regulatel en América Latina. En otros casos, la cooperación se da al amparo de alianzas políticas más generales, como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la Comunidad Económica de Estados Occidentales de África (ECOWAS). Su agenda incluye inicialmente la formulación de políticas regionales, experiencias de investigación e intercambio, y capacitación. ECOWAS adoptó en 2007 un acuerdo que cubre políticas de TIC, el régimen legal, la interconexión, la numeración, la gestión del espectro y el acceso universal.

3. Opciones políticas y regulatorias estratégicas

La experiencia y las tendencias señaladas ofrecen varias opciones políticas y regulatorias que tienen el potencial de aliviar la pobreza y contribuir al empoderamiento, algunas han sido más probadas que otras.

1. Es posible extender el acceso a la red y los servicios para entrar más profundamente en zonas pobres y remotas mediante una serie de agregados y variaciones del modelo básico de licitación al menor subsidio:

a) Permitiendo el uso de soluciones tecnológicamente neutras y apoyando cierto grado de experimentación en tecnologías baratas y adecuadas para las poblaciones dispersas y remotas, y los terrenos difíciles – incluso en los casos de prohibición nacional – puede servir para reducir costos radicalmente en algunos casos.

b) Poner a disposición, en las bandas adecuadas de GHz, el espectro que aún no ha sido licenciado.

c) Se puede incrementar la sustentabilidad y/o la asequibilidad permitiendo el pago de tarifas asimétricas de interconexión, incluso más allá de lo que se justifica por las diferencias de costo, como un subsidio para las comunidades más pobres.

2. Los FAU y la política se pueden usar también para apoyar objetivos más amplios de desarrollo usando medidas para promover la creación de empleos y la capacitación:

a) Otorgando licencias y apoyando a las pequeñas empresas y las cooperativas que ofrecen varios servicios entre los que se incluye la telefonía, internet y otros, que pueden generar empleos locales y aumentar el conocimiento.

b) Los FAU se pueden usar para brindar acceso a créditos, capital de acciones u otorgar préstamos para microempresarios proveedores de servicio telefónico siguiendo el modelo de Grameen, o de manera más ambiciosa, a las empresas cooperativas locales que ya tienen licencias.

c) Cuando sea posible, la banda ancha subsidiada es una opción de apoyo a las empresas sociales comunitarias.

d) Se podría dar apoyo tanto al acceso a internet como al desarrollo de contenidos en las áreas de educación, salud, ONG y actividades de desarrollo, trabajando en estrecha colaboración con los intereses comunitarios.

e) El FAU podría apoyar la creación de estaciones de radio comunitaria: un canal de radio comunitaria se puede fabricar y equipar a un costo menor que una única torre de telefonía móvil, y habría que priorizar a las comunidades pobres a la hora de otorgar las licencias.
Dada la tendencia a incluir una gran diversidad de acciones bajo la política de servicio y regulación universal, se ha sugerido que el concepto del FAU debería reemplazarse por completo por el de Fondo Universal de Comunicación [47].

 Un fondo así tendría mayor flexibilidad en cuanto a la forma y los objetivos de la financiación, adoptaría un enfoque de abajo hacia arriba para apoyar a la empresa comunitaria y local en las zonas pobres, y pasar a algunos servicios del acceso universal, al servicio universal. Un rol tan amplio, en la mayor parte de los países, se estrellaría rápidamente contra las limitaciones de los responsables de la formulación de políticas y de los reguladores, pero vale tomarlo en consideración para algunas situaciones en particular.

3. La disponibilidad limitada de infraestructura troncal de banda ancha, especialmente en fibra óptica, de las zonas rurales se puede superar a través de una serie de medidas regulatorias, según las circunstancias:

a) Regular para obligar a los operadores a compartir o vender capacidad de la infraestructura troncal puede constituir una opción, incluyendo, por ejemplo, un backhaul móvil.

b) Regular para promover y facilitar el compartir de la infraestructura pasiva y activa y las instalaciones, como derechos de paso, pilotos y antenas, además de conductos, junto con las instalaciones de fibra óptica e inalámbricas.

c) Introducir regulación de “acceso abierto” a fibra óptica ya existente o nueva, y abrir el Mercado a una diversidad de servicios con valor agregado pequeños, medios o grandes.

d) Ofrecer apoyo político, según las circunstancias, para la creación de consorcios dirigidos en base a políticas públicas para construir cables de fibra óptica, incluso con inversión pública.

4. Las estrategias de TIC y de gobernanza electrónica se pueden coordinar más de cerca con políticas de desarrollo y acceso universal. El uso de TIC para ofrecer servicios de gobierno electrónico en zonas remotas puede generar demanda de banda ancha, que se puede sumar a otros usuarios locales para bajar los costos. Estos servicios se pueden coordinar con el apoyo de empresas cooperativas comunitarias de TIC.

5. Los estándares abiertos, al igual que los equipos abiertos, la fuente abierta y el espectro abierto pueden, tanto de a uno, como combinados, apoyar la capacitación y ayudar a modelar la provisión de servicios en relación a las necesidades de las comunidades. La política puede ser importante para fomentar estas perspectivas, por ejemplo a través de contrataciones públicas y lineamientos, y en decisiones políticas más activas para favorecer su implementación.

6. La radio y la teledifusión pueden ayudar a las comunidades pobres y marginadas a hacerse oír en la esfera pública y a influir sobre la política de manera más notoria, si la política y las regulaciones se diseñan e implementan específicamente para ese fin. Las pruebas sugieren que un equilibrio adecuado entre programación comercial, comunitaria y de servicio público ayuda a que esto se cumpla. Una perspectiva de este tipo cubre un área amplia de leyes, regulaciones y políticas. El movimiento hacia este sistema debe servir, en última instancia, para resolver el problema de la pobreza y la exclusión, particularmente a través del sector comunitario.
Aumentar lo que reciben los fondos de acceso universal incrementando el porcentaje de contribución debería servir para beneficio de los pobres si el dinero se gasta de manera inteligente, pero es importante tener cuidado de no obstaculizar las actividades oficiales de TIC. Una posibilidad es ampliar el abanico de posibles contribuyentes e incluir, por ejemplo, al sector postal, la radio y teledifusión, y la comunicación, donde los beneficios sean estables y aprovechables.

Sin embargo, el problema no es siempre la falta de financiación; hay casos en los que el mayor desafío es encontrar la manera de disponer de los fondos recolectados, lo que vuelve a presentar el asunto de la capacitación. En muchos casos, es fundamental la necesidad de contar con un firme apoyo del gobierno y la determinación del regulador de ser independiente y capaz, y de tener autoridad.

4.  Estudios de casos

Se presentan tres estudios de casos para este módulo, junto con una lista de recursos materiales. Los estudios de casos políticos y regulatorios están resumidos a continuación:

Proyecto	Descripción del proyecto	Lo más destacable
Provisión de acceso universal: FITEL, Perú	Este programa ofrece mecanismos para minimizar el subsidio requerido por las empresas comerciales de telecomunicaciones para extender la red hacia zonas no comerciales asignando la licitación al postor que pidiera el subsidio más bajo.	FITEL, en Perú, ofrece un ejemplo temprano y exitoso de fondo de acceso universal que adoptó un enfoque innovador para lograr el acceso en las zonas rurales, y que ahora se ha replicado en varios lugares: la licitación a favor de quien solicite el subsidio más bajo. A pesar de los errores, este programa pionero generó varios beneficios sociales y desde entonces se han expandido las actividades desde la telefonía pública para incluir el acceso a internet.
Infraestructura central de banda ancha rural: Un estudio de caso de las diversas perspectivas y potenciales	Una mirada a las diferentes perspectivas sobre la extensión de una infraestructura troncal de fibra óptica hacia las zonas rurales.	Este estudio de caso presenta varias opciones para la provisión de una infraestructura troncal de banda ancha en la zona rural, desde la inversión directa por parte de un operador del gobierno (como en India), pasando por la provisión de una infraestructura troncal de fibra óptica de “acceso abierto” a través de un consorcio público/privado (como se propone en algunas partes de África), hasta mecanismos que alienten a compartir infraestructura y construir infraestructura complementaria.
Políticas de inclusión digital: algunas lecciones de India	Análisis de la política de inclusión digital en India, en particular, el esquema de Centros de Servicios Comunes (CSC) del Plan Nacional de Gobernanza Electrónica.	Este estudio de caso analiza una serie de iniciativas de inclusión digital en India. Incluye un análisis de los desafíos que enfrenta el esquema de los CSC para garantizar la provisión de servicios de desarrollo en forma socialmente inclusiva, usando la infraestructura rural de TIC para su construcción.

Existen estudios de casos en otros módulos de este kit de herramientas que son relevantes para la política y las regulaciones:

Proyecto	Descripción del proyecto	Lo más destacable
Uso de las redes móviles para el intercambio de datos de bajo costo: la Red Mozambiqueña de Información de Salud (RMIS)	Los trabajadores y trabajadoras de la salud usan redes móviles y dispositivos ADP para implementar la promesa del gobierno de ofrecer servicios de salud a las comunidades.	El uso de TIC por parte del Ministerio de Salud de Mozambique para alcanzar un objetivo de desarrollo (la salud) más amplio es un ejemplo de oficialización de las TIC en los sectores del desarrollo.

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__________

[1] Para una distinción entre “servicio universal” y “acceso universal” ver el infoDev/ITU ICT Regulation Toolkit: www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3160.html En este documento discutiremos el segundo concepto.
[2] Se puede ver una descripción sumaria de los fondos de acceso universal en 46 países en Intelecon, 2007; y hay una síntesis de buenas prácticas de fondos de acceso universal en Stern y Townsend, 2006, p. 12.
[3] Ver, por ejemplo, Wellenius, 2002; Navas-Sabater, Dymond y Juntunen, 2002.
[4] El costo de interconexión se refiere a lo que se pagan entre sí los diferentes operadores para completar las llamadas. En este caso de costos asimétricos, los operadores rurales pagan menos a los urbanos que cuando sucede al revés, lo que genera un excedente.
[5] e Silva y Tuladhar, 2007; Dymond, 2004.
[6] Thomas Philip, 2007; Wieland, 2007).
[7] Stern y Townsend, op. cit., p. 36.
[8] Por mayor información, ver www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.aspx?id=3175
[9] Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2008, p. 3.
[10] Ver la página de recursos de infoDev “m-Banking for the poor” en: www.infodev.org/en/Project.35.html
[11] Accuosto y Jonson, 2005.
[12] Ó Siochrú y Girard, 2005; ver también www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3184.html
[13] Parkinson, 2005.
[14] Hay más información en: 210.212.236.212/akshaya/online.html y en el estudio de caso de este kit de herramientas.
[15] Estos estudios de caso se encuentran en Ó Siochrú y Girard, op. cit.; el último es uno de los estudios de caso que se incluyen en el módulo sobre implementación de proyectos a nivel comunitario de este kit de herramientas.
[16] Howard, 2007.
[17] Stern y Townsend, op. cit., p. 30.
[18] Ó Siochrú y Girard, op. cit., pp. 46-52.
[19] Hay más información en: mit.gov.in/default.aspx?id=825
[20] Ó Siochrú, 2008.
[21] Ver el módulo de estrategias y enfoques sobre activismo de este kit de herramientas, donde se analizan las técnicas específicas de incidencia para la implementación de estrategias de TIC a favor de los pobres.
[22] Se pueden buscar ejemplos en la página de Communication Initiatives: www.comminit.com/en/taxonomy/term/308%2C323 y en UIT, op. cit. Para Asia, se pueden encontrar ejemplos en: www.apdip.int y en la sección 4.2 del informe de la UIT ya mencionado.
[23] Adam, 2008.
[24] Williams, 2008.
[25] UIT, op. cit.
[26] Ver el informe de proyecto de Catalizar el acceso a las TIC en África (CATIA) en: www.gamos.org/icts/catia-catalysing-access-to-ict-in-africa.html
[27] “Ease norms for internet calls, TRAI tells government”. Business Standard, 19 de agosto de 2008, www.business-standard.com/india/storypage.php?autono=331865
[28] Williams, op. cit.
[29] Ver diapositiva 13 de la presentación de un funcionario del Ministerio de TI en: www.cu.ipv6tf.org/casos/mcit-ipv6-2004.pdf
[30] Singh y Samarajiva, 2008.
[31] Schorr, 2008.
[32] Cohen y Southwood, 2008.
[33] Borba Lefèvre, 2008.
[34] Cohen y Southwood, op. cit., Box 4.
[35] Ibid., Box 3.
[36] Ibid., p. 10.
[37] Escudero-Pascual, 2008.
[38] Song, 2008.
[39] Se pueden ver estudios de caso en Hoe 2006.
[40] Anandan, 2008.
[41] Buckley et al., 2008, pp. 31-33.
[42] Dixit, 2008.
[43] Buckley et al., op. cit., p. 69.
[44] UIT, op. cit., Tabla 4.
[45] Gillwald y Stork, 2006.
[46] Mahan y Melody, eds., 2005.
[47] Stern y Townsend, op. cit., p. 43.

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Estrategias y enfoques sobre incidencia: panorama general

Steve Buckley

1. Introducción
2. Técnicas para una incidencia efectiva
3. Planificación e implementación de la incidencia
4. Estudios de caso



1.    Introducción

La incidencia consiste en apoyar activamente una idea o una causa expresada mediante estrategias y métodos de influencia sobre las opiniones y decisiones de personas y organizaciones.

En el contexto del desarrollo social y económico, los objetivos de la incidencia son crear cambios políticos, legales, regulatorios, o acerca de la forma de distribución de los recursos, o cualquier otra decisión que afecte la vida de las personas, y asegurar que tales decisiones se implementen [1]. Ese tipo de incidencia suele estar dirigida a los y las responsables de la formulación de políticas,  entre ellos, los políticos/as, los funcionarios/as de gobierno y los empleados/as públicos/as cuyas decisiones tienen algún impacto sobre la vida de las personas, así como sobre aquéllos y aquéllas cuyas opiniones y acciones influyen sobre los políticos/as, como los y las periodistas y los medios, las agencias del desarrollo y las grandes ONG.

Entendemos por “incidencia a favor de los pobres” a la incidencia en favor de decisiones y acciones políticas que responden a los intereses de las personas que se ven directamente desfavorecidas y afectadas por la pobreza. Para quienes se proponen brindar un acceso equitativo a las TIC a favor de los pobres, la incidencia como vía para producir el cambio puede ser adecuada en varias circunstancias, entre otras:

(a)

Cuando las políticas de TIC pudieran tener el efecto de reforzar la pobreza y la discriminación

. Por ejemplo, proyectos de “gobierno electrónico” que utilizan internet para mejorar el acceso a los servicios públicos podrían tener el efecto inverso para quienes no cuentan con acceso a internet, a menos que se los complemente con otras medidas que permitan el acceso universal a internet.

(b)

Cuando se pueden esperar los cambios de TIC adecuados para mejorar la vida y el salario de las personas pobres.

Por ejemplo, la adopción de políticas de difusión que habiliten a las organizaciones comunitarias a establecer sus propios servicios de radio y televisión.

(c)

Como parte de un programa más amplio de apoyo al acceso a favor de los pobres a las TIC.

Por ejemplo, el impacto y la eficiencia de la inversión en los centros de acceso público a las TIC se puede mejorar con esfuerzos de incidencia para adoptar y oficializar las buenas prácticas tales como la participación comunitaria en la gestión, o el uso de software libre.

Se ha escrito mucho sobre incidencia y sobre cómo aumentar la influencia. Algunas de las doctrinas básicas sobre el arte de la persuasión que se encuentran en los estudios de ciencias políticas y comunicación, aparecen también en la filosofía antigua griega y china[2]. Por ejemplo, se reconoce ampliamente que el cambio procede rara vez de la mera fuerza de la argumentación lógica, o de la presentación de pruebas irrefutables que apoyan los cambios requeridos. Esto último queda totalmente demostrado por la lenta respuesta a las advertencias sobre el cambio climático. Buena parte depende del carácter, el enfoque y la credibilidad de quienes buscan el cambio, y de la receptividad de aquéllos y aquéllas a quienes tratan de persuadir. La incidencia es inherentemente política y para que sea efectiva, es esencial entender la dinámica de la política.

Incluso el activismo más lúcido en favor de políticas de TIC a favor de los pobres puede encontrar resistencia por diversas razones, incluyendo la falta de voluntad política, inercia burocrática y contra argumentos por parte de grupos de interés bien organizados, que pretenden llevar adelante sus propias estrategias de incidencia. Por lo tanto, para ser efectiva, la incidencia requiere de un mapeo del terreno político, los principales actores, las relaciones y los intereses políticos que hay en juego. En el terreno de las políticas de TIC, esto incluye a los organismos de gobierno, los entes reguladores de las comunicaciones, los proveedores de servicios de telecomunicaciones, los medios, las asociaciones del sector y un número creciente de grupos de interés de la sociedad civil. Por lo tanto, para lograr resultados se necesita una cuidadosa planificación y un enfoque estratégico.

Los cambios políticos ocurren rara vez de la noche a la mañana y suelen estar ligados a un cambio más amplio en el ambiente político. Para lograr una incidencia efectiva se necesita pensar a largo y corto plazo, entender los puntos de resistencia y los medios para juntar fuerza, tener buena disposición para formar alianzas y flexibilidad para captar ventanas de oportunidad.

Este análisis general describe algunas de las técnicas de incidencia de uso más común, desde la participación crítica, como el monitoreo y el diálogo político, pasando por campañas organizadas para el cambio político, hasta proyectos pioneros que pueden informar e influir sobre la política en el futuro. También se subraya aquí la importancia de que las personas más desfavorecidas puedan expresar sus necesidades e intereses. Explica paso a paso cómo crear una estrategia de incidencia eficiente para lograr una reforma de las políticas de TIC. Y va acompañado de ejemplos de casos y puntos de referencia para la elaboración de otros recursos y herramientas.

2.    Técnicas para una incidencia efectiva

Monitoreo político y responsabilidad pública

Casi todos los esfuerzos por incidir eficazmente en política empiezan con la observación y el monitoreo de la implementación y la efectividad de las políticas ya existentes. Esto puede incluir, por ejemplo, un compromiso con el despliegue de infraestructura de TIC, políticas de acceso universal, apoyo a centros comunitarios de acceso a las TIC, políticas de difusión de interés público, o mecanismos regulatorios que garanticen la fijación de precios justos para los servicios.

El monitoreo de políticas de TIC por parte de los grupos de incidencia de la sociedad civil puede contribuir en sí mismo a mejorar la implementación de políticas y su eficiencia al destacar los objetivos de las políticas públicas y guiar a la atención pública para que se vean las malas resoluciones y los fracasos. Los gobiernos y los organismos públicos, sobre todo en las sociedades democráticas, son sensibles a los informes críticos, y más aún cuando los mismos se basan en pruebas fuertes y análisis, provienen de buena fuente y tienen amplia difusión.

El monitoreo político por parte de los grupos de la sociedad civil puede adoptar la forma de investigación en un área determinada, o puede consistir en un estudio de base, quizá en los inicios de una nueva política, y un estudio de seguimiento más adelante, para establecer qué resultados se han alcanzado; o puede incluso ser un informe periódico, como los informes anuales.

La supervisión y la responsabilidad pública se hacen más fáciles cuando los departamentos de gobierno y otros organismos públicos, incluso organizaciones reguladoras, producen y publican datos e informes oportunos, además de realizar investigaciones y consultas para facilitar la toma de decisiones en el interés público. Cuando no es el caso y la información es poca o no es confiable, o cuando se necesitan datos independientes, las organizaciones y coaliciones de la sociedad civil pueden organizar sus propias investigaciones y recolecciones de datos, o pueden recurrir a terceros como fuente, por ejemplo, el sector comercial o académico.

La legislación sobre el derecho a la información puede ayudar y, en los países donde dichas leyes son débiles o no existen, su adopción o mejora ha sido la exigencia principal de las organizaciones de la sociedad civil, y no sólo de las que trabajan en el área de las políticas de comunicación. En algunos casos, puede hacer falta recurrir al periodismo de investigación para develar y exponer fracasos políticos.

Muchas veces, el impacto puede multiplicarse si participan la ciudadanía, además de las organizaciones de la sociedad civil, en el proceso de monitoreo y revisión política; también se pueden reunir datos desde el lado de la demanda usando técnicas tales como encuestas ciudadanas, auditorías sociales y revisiones políticas participativas. Esos mecanismos de responsabilidad social [3] son cada vez más reconocidos como medios efectivos para reforzar la participación cívica en la elaboración y el monitoreo de las políticas.

Diálogo político – TIC y políticas oficiales de desarrollo

El monitoreo político puede, por sí mismo, corregir fracasos o errores políticos, o mejorar la implementación de una política, pero la mayoría de los grupos de la sociedad civil que trabajan con políticas de TIC también tienen sus propias ideas acerca de qué políticas son las deseables. Su interés es poder influir en las etapas previas al proceso de elaboración de políticas. En el sentido más literal, esto implica participar en el diálogo político con los funcionarios y funcionarias gubernamentales y los y las responsables de la formulación de políticas.

La Women of Uganda Network (WOUGNET)[4], por ejemplo, tiene una actividad central en el programa sobre “incidencia en género y políticas de TIC”, con el foco puesto en el acceso equitativo a las TIC y en darle una dimensión de género a la elaboración de políticas. El foco de WOUGNET está puesto no solamente en las políticas de TIC existentes, como el Fondo Rural para el Desarrollo de las Comunicaciones (un impuesto que se aplica a los proveedores de telecomunicaciones para brindar apoyo en zonas sin servicio comercial), sino también en la participación en los procesos de desarrollo, como la revisión de la política nacional de TIC. WOUGNET participa activamente en consultas sobre políticas de TIC que organiza el gobierno entre los interesados, contribuye presentando sus propios estudios e informes, y responde a las propuestas preliminares de políticas.

Las organizaciones de la sociedad civil tales como WOUGNET, cuya área de interés es el desarrollo del uso de las TIC, tienden a centrar sus esfuerzos de diálogo en zonas de elaboración de políticas explícita y primariamente dedicadas a las políticas de TIC: acuerdos de acceso universal, estrategias electrónicas nacionales, etc. Esto puede parecer obvio pero, como estrategia, también puede encontrar el obstáculo de limitar el diálogo político a un abanico relativamente estrecho de actores – sobre todo aquellos que ya comparten una mirada, u otros quizá más interesados en el crecimiento de las TIC, que en el desarrollo a favor de los pobres.

La participación estratégica en el diálogo político sobre el acceso de los pobres a las TIC también se puede lograr enfocando la atención en las principales áreas del desarrollo – educación, salud, salarios rurales, etc. – y ayudar al logro de una política de desarrollo con un marco más estratégico, como la preparación de las Estrategias Nacionales de Desarrollo[5]. Esta perspectiva puede servir para ganar ímpetu a fin de establecer una agenda de acceso a favor de los pobres a las TIC en un espectro político más amplio. También puede ayudar a comprender mejor las opciones políticas del mundo real con las que cuentan los políticos y la ciudadanía – agua más potable o conexiones de mayor velocidad, más clínicas, o más centros de acceso a las TIC – y constituir una mejor articulación del rol de las TIC en la reducción de la pobreza.

Para lograr un diálogo de políticas de TIC a favor de los pobres que sea efectivo, la estrategia más productiva es involucrar a ambos frentes: garantizar que la elaboración de políticas de TIC está informada desde una perspectiva pro pobres y fortalecer esa posición sumando apoyos desde todos los sectores del gobierno, especialmente aquellos que están más involucrados con la reducción de la pobreza y el desarrollo a favor de los pobres.

Campañas para el cambio político

En India, en 1996, un grupo de activistas sociales, periodistas, abogados/as, profesionales, empleados/as públicos/as y académicos/as retirados/as fundó la National Campaign for People’s Right to Information (NCPRI) [6]. El objetivo fue hacer una campaña en pro de una ley nacional que facilitara el derecho a la información. El primer paso fue producir, junto con el Consejo de Prensa de India, un proyecto de ley sobre el derecho a la información. Después de años de debate público y de haber sido aprobada en varios estados indios, el gobierno aprobó la Ley sobre la Libertad de Información (2002). El proyecto estuvo mal redactado, tuvo muchas críticas y nunca entró en vigor [7]. La continuación de la campaña y un cambio de gobierno llevó, por fin, a adoptar la Ley sobre el Derecho a la Información en 2005.

Las campañas de la sociedad civil para el cambio político rara vez logran resultados rápidos. Requieren paciencia, tenacidad, valentía y convicción. No hay ninguna receta para el éxito, pero sí existen denominadores comunes a casi todas las campañas de incidencia exitosas[8]. Por ejemplo, es esencial mantener la claridad en la comunicación: las metas tienen que ser claras y visibles; los mensajes deben ser convincentes para los destinatarios y destinatarias; los llamados a la acción tienen que ser específicos y concisos. La buena planificación y la organización deben combinarse con la capacidad para movilizar a grandes coaliciones de apoyo público y político hacia una meta común.

La campaña política es un tipo de incidencia orientada a los resultados en la que los grupos y coaliciones de la sociedad civil se proponen generar la agenda política, en lugar de simplemente monitorear o responder a la formulación de políticas por parte del gobierno. Implica tomar la iniciativa y actuar. Puede ser excitante y muy empoderador para los involucrados e involucradas, pero también puede ser duro, frustrante y, en última instancia, un fracaso. Antes de adoptar una orientación para una campaña vale la pena preguntarse si sería mejor alcanzar las metas mediante el diálogo, o una negociación silenciosa.

Las campañas por un cambio político se basan en un amplio rango de herramientas y tácticas, que incluyen demostraciones públicas, protestas, cartas, estrategias de presión, uso de los medios e internet, y acciones legales. Suelen ser de naturaleza confrontativa. Después de todo, no se hacen campañas cuando los gobiernos o las empresas privadas son receptivas a las políticas que se defienden. Por el contrario, lo que impulsa a una campaña suele ser la dinámica de un conflicto, que atrae la atención de los medios y convoca el apoyo de la opinión pública.

Las campañas suelen diseñarse en respuesta a oportunidades determinadas, o a problemas que surgen en el contexto del proceso de cambio político. Por ejemplo, la transición del sistema de distribución análoga de televisión al sistema digital se produce muy rápidamente a nivel mundial, mientras las organizaciones de la sociedad civil tienen un tiempo muy limitado para obtener garantías de acceso a los nuevos canales. En Uruguay, un proyecto de ley de 2005, presentado por una coalición que incluía a activistas de la radiodifusión comunitaria, periodistas y sindicalistas, se adoptó en 2007, con garantías de distribución equitativa de frecuencias entre los sectores público y privado, y las organizaciones de la sociedad civil. La ley asegura que los grupos de la sociedad civil tengan derecho legal a usar parte del espectro de la televisión digital.

En Ecuador, el proceso de adopción de una nueva Constitución, que comenzó en 2007 durante la presidencia de Rafael Correa, fue considerado por los grupos de la sociedad civil que trabajan para incidir en los medios y las TIC como una oportunidad para poner en jaque a la economía política del ámbito de las comunicaciones existente y proponer un nuevo marco de derechos de comunicación. La nueva Constitución adoptada en 2008 incluye el derecho explícito de todas las personas al acceso universal a las TIC, junto con el derecho a la creación de medios sociales, lo que incluye el acceso equitativo a las frecuencias radiales[9].

Algunas organizaciones de la sociedad civil pueden realizar varias campañas a la vez, cada una con objetivos diferentes, que a su vez requieren diferentes alianzas y estrategias. En otros casos, una organización que sólo se ocupa de un tema, o una coalición de grupos que comparten intereses, pueden organizar una campaña para alcanzar una única meta política, como en el caso de la campaña de India por el derecho a una ley sobre información. Las organizaciones que se dedican a campañas internacionales, como Amnistía Internacional y Greenpeace, han puesto a prueba sus métodos de incidencia durante años. Algunas de las lecciones aprendidas sirven también para el activismo en el área de las políticas de TIC [10].

Capacitar a los grupos de interés para su trabajo en incidencia

Como se señaló en la introducción a este kit de herramientas, las personas pobres enfrentan obstáculos sistemáticos que impiden su acceso a la información y el ejercicio del derecho a la libertad de expresión. La falta de “voz” de los grupos menos favorecidos constituye el principal desafío del activismo a favor de los pobres para el acceso a las TIC. Al mismo tiempo, compromete la capacidad de los pobres mismos para defender sus propias necesidades de comunicación.

Éste es un punto clave que requiere atención por parte de cualquier organización dedicada la incidencia a favor de los pobres en el tema de las TIC. Se dijo antes que por “incidencia a favor de los pobres” se entiende la incidencia a favor de decisiones y acciones políticas que respondan a los intereses de las personas que sufren directamente la pobreza y la falta de recursos. Ellos y ellas son los principales interesados/as. La ausencia de su voz se puede superar de dos maneras diferentes. Como lo expresan Drèze y Sen: “Una es la afirmación (o, más precisamente, la autoafirmación) de los menos privilegiados/as mediante la organización política. La otra es solidaridad con los menos privilegiados/as por parte de otros miembros de la sociedad, cuyos intereses y compromisos están generalmente vinculados y que a menudo están en mejor situación para generar un avance en la causa de las personas menos favorecidas debido a sus propios privilegios (por ejemplo, educación, acceso a los medios, recursos económicos, conexiones políticas)”[11].

Existen numerosas organizaciones dedicadas a la “incidencia a favor de los pobres” que no cuentan con personal con experiencia de primera mano con la pobreza. En lugar de ello, están en manos de profesionales de clase media y de buena formación cuya vocación es el activismo a favor de los pobres. Esto es tan cierto en el campo de las políticas de TIC como en otros sectores del desarrollo. El hecho de que esas personas hayan decidido trabajar solidariamente con quienes luchan día a día con la pobreza y las privaciones es sin duda algo encomiable – la solidaridad social suele ser un componente importante de la incidencia y la acción política – pero también es “una base poco confiable para la representación de los intereses auténticos de los menos favorecidos/as”[12]. La solidaridad tiene múltiples motivaciones, no siempre va acompañada de perspectivas compartidas y puede ser más eficiente si consigue apoyo cuando se adecua a las ideologías dominantes.

Así, capacitar en el trabajo de incidencia a los grupos de autoayuda de los menos favorecidos y las organizaciones comunitarias y de la clase trabajadora es por lo menos tan importante como trabajar para incidir en favor de los pobres. Un activismo eficaz a favor de los pobres en relación al acceso a las TIC deberá incluir estrategias que sirvan para multiplicar las voces y las influencias de los sectores menos favorecidos de la sociedad en las TIC y otras políticas. Esto puede incluir, por ejemplo, el fortalecimiento de la capacidad de comunicación de las organizaciones que trabajan con gente carenciada y apoyan el desarrollo de iniciativas de comunicación desde las bases, como la radio comunitaria. Estas estrategias pueden ser eficaces para que las personas más desfavorecidas y marginadas puedan expresar directamente sus inquietudes en cuanto a los problemas que afectan su vida y sus ingresos.

La Bangladesh NGOs Network for Radio and Communication (BNNRC) [13], por ejemplo, es una red nacional que combina un programa de incidencia en políticas de TIC tales como el derecho a la información, la programación radial comunitaria y el gobierno electrónico, con el apoyo práctico a centros de conocimiento rural y radios comunitarias.

Deccan Development Society (DDS)[14] es una organización de base que trabaja con sanghams (grupos de autoayuda) de mujeres en cerca de 75 pueblos del distrito de Medak en Andhra Pradesh, India. La mayoría de las 5.000 mujeres miembros de la sociedad son dalit, la casta más baja en la jerarquía social india. Como parte de una estrategia más amplia en la búsqueda de “comunidades autónomas”, las mujeres de DDS crearon el DDS Community Media Trust, que incluye una unidad de producción de video y la Radio Sangham, primera radio rural comunitaria del país y primera radio de mujeres del sur de Asia [15].

El movimiento en defensa del derecho a la información de India produjo, entre otras inspiraciones, enfoques sobre la responsabilidad pública orientados al empoderamiento, liderados por Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS) en Rajastán, que incluye audiencias públicas en las que se leyeron informes contables en voz alta y también documentos sobre el gasto público. Eso se hizo en reuniones del pueblo, organizadas por privados y en las que se invitó a gente local para brindar su testimonio[16].

Proyectos pioneros e ilustrativos

Las nuevas ideas en política no siempre son fáciles de comunicar para quienes tienen influencia o toman decisiones, sobre todo cuando implican usos nuevos, o poco conocidos, de las TIC. Puede suceder que una idea no se entienda del todo mientras no se demuestra en la acción.

Por tanto, los proyectos “pioneros” o “ilustrativos” pueden ser una estrategia alternativa y eficiente para la incidencia en políticas de TIC. Si se puede mostrar el éxito en la práctica, pueden tener el doble impacto de movilizar una mayor demanda e interés, y motivar a los legisladores y legisladoras a tomar decisiones que alienten la réplica y la ampliación de dichas iniciativas, que pueden requerir muchos recursos. También pueden implicar la toma de determinadas decisiones políticas antes de realizarse, pero es más fácil que los legisladores/as admitan un experimento limitado para probar y demostrar una idea, que lograr que acepten un cambio político grande.

RITS (Rede de Informacão para o Terceiro Setor) [17] se fundó en Brasil en 1997 con el fin de fortalecer la capacidad de comunicación de las organizaciones de la sociedad civil. La organización ha construido una impresionante red para el monitoreo de las políticas de TIC y la incidencia en pro del acceso equitativo. Un proyecto ilustrativo organizado por RITS en alianza con Sampa.org permitió la creación de 128 telecentros comunitarios en São Paulo, con alrededor de medio millón de usuarios y usuarias por mes. El modelo ofrece acceso público gratuito y capacitación, utiliza software libre y promueve la participación de la comunidad en la gestión y el desarrollo de los centros como espacio para la organización de la comunidad. Con el apoyo de Petrobras, este modelo se replicó en 50 otros lugares de Brasil. El gobierno nacional está considerando ahora la posibilidad de invertir en 10.000 nuevos telecentros que se basan en la experiencia mostrada por RITS.

La Coalición de Radios Comunitarias de Nigeria, creada en 2003, ha movilizado un amplio apoyo a favor de una de las metas de su campaña que es la creación de servicios de radio comunitaria en el país. Como parte de su estrategia para abrir la puerta al desarrollo de las radios comunitarias, la Coalición propuso un esquema piloto en al menos seis lugares distribuidos por todas las zonas geopolíticas del país. La propuesta de un esquema piloto ha encontrado apoyo en la Comisión Nacional de Radiodifusión y en el Programa Nacional de Desarrollo Fadama, que se comprometió a brindar fondos para la preparación y la infraestructura.

3.    Planificación e implementación de la incidencia

En esta parte presentamos los pasos prácticos necesarios para planificar e implementar el trabajo de incidencia en el área de las TIC. Las etapas que se mencionan se basan en los principios de la planificación estratégica y la gestión de proyectos, junto con el análisis político y la comunicación [18]. Para cada etapa establecemos cuáles son las consideraciones claves a tener en cuenta. En varios puntos planteamos preguntas, más que soluciones. No existe un único modelo de incidencia a favor de los pobres de las TIC. El objetivo de las preguntas es apoyar el proceso de planificación y diseño.

A.    Pasos preliminares

(i) Identificar los problemas y las cuestiones políticas

¿Por qué hay que resolver el problema del acceso a las TIC a favor de los pobres? ¿Por qué y para quién es importante? Esto puede haberse destacado en la investigación, expresado como exigencia de las organizaciones de base, o puede tener una base normativa, por ejemplo, si ha sido identificado por comparación con buenas prácticas de cualquier otro lado. ¿Este problema tiene una dimensión política? ¿Qué políticas actuales refuerzan el problema? ¿Qué cambios en las políticas podrían generar mejoras? ¿Quiénes son responsables de dichas políticas?

(ii) Definir la meta del trabajo de incidencia

Puede ser útil, en una etapa preliminar, definir la meta de la iniciativa de incidencia propuesta. ¿Qué cambio positivo se puede esperar si la iniciativa tiene éxito? ¿Se espera que el proyecto mejore el acceso a la información, que promueva el diálogo, o que fortalezca la voz y la influencia? ¿O servirá para todo eso a la vez? ¿O a objetivos más generales del desarrollo? ¿Quiénes serán los principales beneficiarios/as del proyecto?

(iii) Consultar y crear relaciones

Construir relaciones es intrínseco a todo esfuerzo de incidencia exitoso y es algo que debería comenzar en una etapa temprana. Antes de iniciar un análisis y un plan político en detalle, es importante consultar a otras organizaciones, sobre todo las que comparten objetivos e intereses. ¿Ya se hizo algo similar antes? Si es así, ¿cuál fue el resultado? ¿Se está planeando o considerando algo similar? ¿Existe la oportunidad de crear un enfoque basado en alianzas desde el comienzo?

(iv) Establecer credibilidad como activista

La credibilidad de la organización, la sociedad o la coalición que está luchando por el cambio es probablemente un factor clave para el éxito. ¿Tiene el mandato de hablar en nombre de quienes se espera que sean los beneficiarios y beneficiarias? ¿Tiene conocimientos especializados? ¿Tiene influencia entre los y las responsables de tomar las decisiones? ¿Qué se puede hacer para fortalecer la credibilidad de la iniciativa? – por ejemplo, más investigación y consulta, o mejores alianzas.

B.    Analizar el entorno político

(i) Identificar políticas, leyes y regulaciones relevantes

Una vez que se decidió, en principio, que la incidencia es una estrategia para lograr el acceso a las TIC a favor de los pobres y que se realizó el trabajo preliminar necesario para definir las metas de incidencia, la etapa siguiente consiste en un análisis más detallado del entorno político y comienza con un examen de las políticas y las instituciones políticas relevantes. ¿Qué políticas ya están vigentes (por ejemplo, estrategias electrónicas nacionales, gobierno electrónico, desarrollo mediático, iniciativas relativas a la brecha digital)? ¿Cómo se reflejan, o no, en la legislación y la regulación actuales? Es importante conocer también los acuerdos, las leyes y las normas internacionales relevantes.

(ii) Mapear las relaciones de poder y la toma de decisiones

¿Dónde se toman las decisiones políticas y quién tiene influencia sobre ellas? Por ejemplo, ¿el foco está puesto en la política de gobierno? Si es así, ¿qué ministerios y organismos son responsables? ¿Qué otros ministerios tienen interés en el impacto de las políticas actuales, o las propuestas – por ejemplo, educación o desarrollo rural? ¿Hay otros organismos públicos con influencia o responsabilidad en el área, como por ejemplo, un ente regulador de la comunicación o un consejo nacional de medios? ¿Qué sucede a nivel del Parlamento – existen grupos de interés en el área política? ¿Se puede movilizar un apoyo útil a través de diferentes partidos políticos? ¿Quién más tiene influencia sobre los y las principales responsables de las decisiones políticas?

(iii) Considerar las opciones para el cambio político

¿Es suficiente un cambio en las políticas para alcanzar la meta del trabajo de incidencia? ¿O quizá el cambio político propuesto también requeriría un cambio legal y/o regulatorio? ¿Qué pasa con el impacto económico: tiene consecuencias impositivas o del gasto público que habría que tomar en cuenta? ¿Existen enfoques alternativos a tener en cuenta? ¿Se podrían alcanzar las metas o requieren un cambio político fundamental? ¿Qué opciones políticas tienen mayor probabilidad de atraer apoyo, o de generar oposición?

C.    Desarrollar una estrategia

(i) Centrarse en la meta y los objetivos

Al desarrollar la estrategia y a la luz de un análisis más sistemático del entorno político, es recomendable volver a la meta del trabajo de incidencia y establecer objetivos específicos y realistas, que se puedan lograr dentro de un plazo razonable y definido. Al final de ese período, tiene que ser posible decir si se lograron o no. Si la meta es ambiciosa puede ser necesario establecer objetivos más limitados o progresivos – por ejemplo, más conocimientos, conseguir compromisos de apoyo, proyectos piloto – que ayuden a alcanzar la meta en un plazo más prolongado.

(ii) Identificar los públicos objetivo

Es útil distinguir entre público primario y secundario. El público objetivo primario son las instituciones y los individuos que las integran, que tienen autoridad como para tomar las decisiones políticas que se buscan. Éstas suelen estar determinadas por la meta y los objetivos políticos. Los públicos secundarios son los mejor situados para influir en los y las responsables de tomar las decisiones, y pueden incluir a los políticos/as, los funcionarios/as públicos/as, los medios, las agencias de desarrollo, las ONG más influyentes, y demás.

(iii) Identificar aliados y adversarios

Es importante identificar tanto a los aliados potenciales como a los posibles adversarios. ¿Qué otras organizaciones comparten metas e inquietudes similares? ¿Apoyarían la iniciativa, estarían dispuestas a aliarse o a formar una coalición? ¿Cuáles serían los riesgos de establecer una alianza o una coalición? ¿Qué grupos u organizaciones pueden sentirse amenazados por las propuestas? ¿Eso podría convertirse en una oposición organizada? ¿Qué se puede hacer para reducir el riesgo de oposición?

(iv) Seleccionar el enfoque de la campaña de incidencia

¿Qué estrategias de incidencia tienen mayor probabilidad de influir sobre el público objetivo? ¿Será efectivo el diálogo y la negociación con los y las responsables de las políticas? ¿Cuál es el impacto de la presión pública – se puede esperar una respuesta positiva, o resistencia? ¿Qué tipo de tratamiento se puede esperar de los medios: apoyo, hostilidad o indiferencia? ¿Hay alguna estrategia con mayor probabilidad de arrojar resultados positivos? ¿Con qué mecanismos se puede mediar entre intereses que compiten entre sí?

(v) Identificar los mensajes clave

En relación a las metas y los objetivos, ¿qué mensajes pueden ser persuasivos para el público primario? ¿Qué pasa con el público secundario – se necesitan diferentes mensajes según el público? Si el enfoque adoptado es público, o se basa en una gran coalición, ¿que mensajes pueden movilizar el mayor apoyo, conseguir la atención de los medios, o tener un efecto viral, en el que el propio público actúa como multiplicador?

D.    Enmarcar el plan

(i) Preparar un plan de acción

Un trabajo de incidencia eficiente requiere una buena planificación organizacional. Una vez definidas las metas, los objetivos y un enfoque estratégico, es importante sistematizar el mapeo de las acciones a realizar para lograr resultados, incluso los tiempos y las etapas fundamentales. Esto se logra mejor en un marco lógico que incluya indicadores mensurables de avance.

(ii) Presupuestar e identificar recursos

Es probable que las consideraciones sobre el costo influyan sobre el tipo de enfoque a adoptar. El seguimiento y el diálogo político, por ejemplo, se puede realizar con poco personal, o con voluntarios/as y un medio para publicar los resultados. Una campaña orientada a los medios puede requerir costos importantes en publicidad desde el principio: la preparación de comunicados de prensa y la colocación de notas, el encargo de fotografías o video, el diseño de afiches y otros materiales. Un proyecto de capacitación, o uno de ilustración pueden requerir una inversión significativa en equipos y capacitación. Las organizaciones que trabajan para incidir en políticas de TIC tendrán el conocimiento necesario a fin de adoptar nuevas TIC – por ejemplo, usarán correo electrónico, mensajería de texto y tecnologías de la Web 2.0 para ayudar en la recolección de datos, la creación de coaliciones y la movilización. Será necesario contar con fondos y recursos necesarios para financiar el proyecto en toda su duración.

(iii) Evaluación de riesgos

¿Cuáles son los principales riesgos en la implementación del proyecto? El análisis de riesgos implica evaluar el impacto de cada riesgo particular y la probabilidad de que ocurra. Es útil establecer el impacto y su probabilidad (baja, media, alta). ¿Cómo se pueden manejar los riesgos de alta y media probabilidad para reducir su impacto y/o la probabilidad de que sucedan? Es necesario prestar particular atención a cualquier tipo de riesgo de daño para los individuos. En muchos países, los trabajadores/as de los medios, los y las activistas de internet, y los defensores/as de la libertad de expresión han sufrido amenazas, acoso y violencia al realizar su trabajo. ¿Es posible que la campaña de incidencia planificada provoque una represión estatal? ¿Existen actores no estatales que planteen daños físicos?

E.    Implementación

(i) Transmitir el mensaje

La buena comunicación es clave para incidir efectivamente. Esto requiere prestar atención al mensaje, al público y al medio de transmisión de dicho mensaje. Además, tiene que ser claro y explicar lo que se propone, por qué es necesario y qué diferencia supone. También debe ser atractivo: tiene que elaborarse en relación a los intereses y el conocimiento del público. Esto implica la necesidad de asegurarse de que el mensaje es recibido y escuchado – ya sea una propuesta escrita, una presentación cara a cara, o una demostración pública. Es raro que haya una acción en cuanto se recibe un único mensaje de incidencia. Hay que reforzar dicho mensaje por medio de la repetición y de la influencia en públicos secundarios.

(ii) Usar los medios

Los medios – radio, televisión, prensa y medios en línea – tienen un papel particular en las iniciativas de incidencia, sobre todo las que se basan en enfoques de campaña. No todas las formas de incidencia utilizan los medios, y un enfoque basado en los medios entraña tanto riesgos como oportunidades. Los medios pueden atraer a un público masivo, lo que incrementa potencialmente la credibilidad y el perfil, pero también pueden darle mala publicidad y contribuir a movilizar oposición, en lugar de apoyo. Recurrir a los medios implica planificación y conocimiento, lo que incluye generar contactos, conocer al público de cada medio, escribir comunicados de prensa, colocar notas, ser entrevistado/a, brindar imágenes y organizar eventos mediáticos.

(iii) Crear alianzas y coaliciones

La mayoría de las iniciativas de incidencia implican cierto grado de movilización del apoyo público a favor de la propuesta. ¿Cuáles son las alianzas que más probablemente sirvan para movilizar un apoyo generalizado? ¿Cuáles son los procesos más adecuados para lograr confianza, apropiación colectiva y una colaboración efectiva? ¿La iniciativa debería funcionar como una coalición abierta y, si es así, qué mecanismos se necesitan para habilitar la participación y garantizar responsabilidad? ¿Se necesita apoyo para capacitar a las organizaciones aliadas? También se pueden usar los medios e internet para conseguir y movilizar el apoyo público general.

(iv) Emplear tácticas y negociar

La incidencia rara vez constituye un proceso de comunicación en un solo sentido. Algunas partes del trabajo son más reactivas que proactivas hacia los y las responsables de formular las políticas, o son explícitamente dialoguistas. En cualquier caso, los y las responsables de tomar decisiones y formular políticas bien pueden responder a las propuestas de incidencia con sus propias preguntas, o con propuestas alternativas. Otras partes interesadas pueden lanzar estrategias contrarias a las propuestas presentadas. Puede llegar a ser necesario modificar las propuestas para alcanzar algún resultado. ¿Qué alternativas se pueden considerar? ¿Qué contrapropuestas se pueden esperar? ¿Qué es lo que no se negocia y lo que sí puede ser reconsiderado?

(v) Monitoreo y evaluación

Durante la fase de implementación es importante supervisar el proceso, los resultados y el contexto político. Se necesitan mecanismos para rastrear actividades tales como reuniones y comunicaciones, y monitorear resultados tales como la cobertura mediática y las expresiones de apoyo público. Es necesario tener datos sobre el público objetivo: información de contacto, los puestos que ocupan, los ofrecimientos de ayuda y demás. El proceso y los resultados no deben evaluarse sólo al final, sino en forma regular, de modo de realizar ajustes en la estrategia y el plan de acción cuando sea necesario. La incidencia ocurre invariablemente en un ambiente dinámico, sobre todo cuando el tema son las TIC. El terreno político puede cambiar por razones sociales, políticas o económicas que son independientes de la iniciativa de incidencia en marcha. La capacidad de reaccionar con rapidez y la flexibilidad, de detectar ventanas de oportunidad y de anticiparse a nuevos problemas requiere un seguimiento cercano del contexto político y otras tendencias.

4. Estudios de caso
En este módulo, se presentan tres estudios de caso, junto con una lista de recursos adicionales. Dichos estudios de caso son:

Proyecto	Descripción del proyecto	Lo destacable
Proyecto de Telecentros de São Paulo.	Un ejemplo exitoso de cómo una demostración práctica sobre las TIC a nivel local puede servir para apoyar la incidencia nacional a fin de lograr un cambio político.	Este proyecto basado en una asociación movilizó políticas, inversión y apoyo técnico, todo lo cual llevó a la creación de 128 telecentros comunitarios. Terminó influyendo sobre las políticas nacionales de inclusión digital.
Activismo a favor de la radio comunitaria en Nigeria.	Un proyecto de incidencia de cinco años en busca de un cambio político que permite establecer servicios de radio comunitaria.	Este estudio de caso ilustra el enfoque adoptado y los problemas que surgen en una campaña por cambios en las políticas de TIC. También destaca las lecciones aprendidas: por ejemplo, el hecho de que los compromisos de cambio político no significan nada si no existe la voluntad política.
Movimiento por un Centro de Conocimiento Rural.	La historia subyacente a “Misión 2007: Cada pueblo un centro de conocimiento” es una visión cuyo objetivo es expandir los beneficios del acceso rural a las TIC para alcanzar a 600.000 pueblos de India.	Este estudio de caso documenta la evolución de un proyecto que se convirtió en un movimiento masivo en India e influyó sobre iniciativas similares en África y Asia, además de movilizar un apoyo de alto nivel por parte del sector público y el privado, y de las organizaciones de la sociedad civil.

También hay estudios de caso en otros módulos de este kit de herramientas que son especialmente relevantes para el activismo:

Proyecto	Descripción del proyecto	Lo destacable
La Junta de Usuarios del Distrito de Riego Chancay-Huaral, Perú.	Este proyecto brinda acceso a teléfono e internet para las comunidades agrícolas pobres y acceso a un sistema de información agraria.	Este estudio de caso ilustra la importancia del liderazgo y la visión para que el trabajo de presión e incidencia se realice tanto dentro de las comunidades, como con el gobierno. La comunidad, a través de su junta sobre irrigación, pudo influir para lograr cambios en las políticas y los marcos regulatorios restrictivos existentes.
Proyecto de Redes Inalámbricas en Nepal.	Redes inalámbricas de bajo costo y fácil mantenimiento que se utilizan en localidades alejadas y en condiciones difíciles de Nepal, con el fin de brindar acceso a teléfono e internet a las comunidades dispersas y marginadas.	Los esfuerzos de incidencia del líder local, Mahabir Pun, hicieron que el gobierno cambiara sus políticas restrictivas de telecomunicaciones, que antes prohibían el uso de redes inalámbricas, y permitió que cayera el costo de las licencias por debajo de los dos dólares.

 

Referencias

• Amnistía Internacional (1997). Amnesty International Campaigning Manual Londres: Amnistía Internacional. www.amnesty.org/en/library/info/ACT10/002/1997

• Betancourt, Valeria (s/f). El acceso a las TIC como un derecho: El caso del proceso constitucional de Ecuador. Montevideo: APC (de próxima aparición).

• Drèze, Jean y Amartya Sen (2002). India: Development and Participation. Nueva Delhi: Oxford University Press.

• IFEX (International Freedom of Expression eXchange) (2005). Campaigning for Free Expression: A Handbook for Advocates. Toronto: IFEX. www.ifex.org/download/en/IFEXCampaignHandbook.pdf

• Jenkins, Rob y Anne Marie Goetz (1999). “Accounts and accountability: Theoretical implications of the right-to-information movement in India”. Third World Quarterly 20, 3:603-22.

• Malena, Carmen, Reiner Forster y Janmejay Singh (2004). Social Accountability: An Introduction to the Concept and Emerging Practice. Washington: Banco Mundial.

• Mendel, Toby (2008). Freedom of Information: A Comparative Legal Survey. 2a ed. París: UNESCO.

• Narayan, Deepa (2000). Voices of the Poor: Volume 1: Can Anyone Hear Us? Washington: Banco Mundial.

• Pavarala, Vinod y Kanchan K. Malik (2007). Other Voices: The Struggle for Community Radio in India Nueva Delhi: Sage.

• Rose, Chris (2005). How to win campaigns: 100 steps to success. Londres: Earthscan.

• Sprechman, Sofia y Emily Pelton (2001). Advocacy Tools and Guidelines: Promoting Policy Change. Atlanta: CARE.

• Wolf, Kirsten (2001). Now Hear This: The Nine Laws of Successful Advocacy Communications. Washington: Fenton Communications.

____________

[1] Sprechman y Pelton, 2001.
[2] Sobre todo en los escritos de Aristóteles y Confucio.
[3] Malena, Forster y Singh, 2004.
[4] www.wougnet.org
[5] La Cumbre Mundial sobre la Efectividad de la Ayuda de 2005 incluye el compromiso de los países en desarrollo de preparar estrategias nacionales de desarrollo que incorporen los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
[6] www.righttoinformation.info
[7] Mendel, 2008.
[8] Ver, por ejemplo, Rose, 2005; Wolf, 2001.
[9] Betancourt (de próxima aparición).
[10] Ver, por ejemplo, Amnistía Internacional, 1997.
[11] Drèze y Sen, 2002, p. 29.
[12] Ibid. p. 30.
[13] www.bnnrc.net
[14] www.ddsindia.com
[15] Se puede ver un estudio de caso sobre Radio Sangham también en: Pavarala y Malik, 2007.
[16] Jenkins y Goetz, 1999.
[17] www.rits.org.br
[18] Esta sección se basa, entre otras cosas, en la investigación y la experiencia en incidencia de Amnistía Internacional, 1997; Sprechman y Pelton, 2001; Wolf, 2001; Rose, 2005; IFEX, 2005.

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Implementación de proyectos comunitarios: panorama general

Tina James, icteum consulting, Sudáfrica



1.1.1 Introducción

1.1.2 Opciones tecnológicas innovadoras
       Telefonía móvil y aplicaciones
      
1.1.3 Modelos comerciales y opciones para los proyectos comunitarios de TIC
       3.1.    Modelos de propiedad y gestión de las comunidades
       3.2.    Cooperativas
       3.3.    Modelos respaldados por el gobierno
       3.4.    Modelos liderados por el sector privado y desarrollo empresarial comunitario

Estudios de casos



1.1.1 Introducción

Últimamente, ha aumentado el interés por empoderar a los pobres mediante la provisión de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) de bajo costo. Esto requiere políticas y marcos regulatorios a favor de los pobres para generar un entorno conducente al desarrollo de una infraestructura adecuada y asequible de TIC en zonas sin servicios; la aplicación en etapas de dichas iniciativas para brindar servicios de fácil acceso y asequibles para los pobres en general; la sustentabilidad de los proyectos mediante una financiación suficiente, la propiedad y el compromiso; la asignación de recursos humanos suficientes para mantenerlos; y la provisión de contenidos relevantes, de utilidad para que los pobres mejoren sus ingresos y su calidad de vida. Este estudio ofrece una síntesis de las posibilidades emergentes y los problemas que surgen al implementar opciones tecnológicas innovadoras en proyectos comunitarios, en particular en las comunidades pobres, marginadas y mal servidas.

El acceso equitativo se logra pocas veces por iniciativa de una institución individual, o de un ministerio, y tampoco se puede considerar territorio exclusivo de las empresas de servicios públicos, o de los grandes operadores privados de telecomunicaciones – el esfuerzo que se requiere para alcanzar mercados poco atractivos (en general, las zonas más remotas y pobres) es demasiado grande en la mayoría de los casos, y el retorno financiero es escaso para los proveedores tradicionales de servicios de telecomunicaciones. Esto hace que se necesite un enfoque a favor de los pobres a fin de llegar a los sectores más carenciados de las sociedades en desarrollo. Se puede encontrar un análisis más detallado de las necesidades de este tipo de enfoque en el módulo sobre políticas y regulaciones de este kit de herramientas.

Sin embargo, lo que ha surgido para responder a las necesidades de las comunidades sin servicio de comunicación ha sido el desarrollo de un abanico de modelos comerciales innovadores que incluyen a diferentes propietarios y actores tales como gobiernos municipales y locales, cooperativas, modelos de propiedad o gestión comunitaria, y los del sector privado, tanto a cargo de grandes empresas, como de pequeñas empresas locales. Estos nuevos modelos suelen implementarse a pequeña escala; utilizan tecnologías de bajo costo, como redes inalámbricas, e incorporan software libre; y muestran un fuerte compromiso comunitario por varios medios, como la contribución con trabajo para instalar los equipos, o la adquisición de acciones por parte de los miembros de la comunidad para generar el capital inicial.

Implementar proyectos de acceso a las TIC en comunidades pobres y marginadas implica enfrentar varios desafíos: falta de acceso a infraestructura de TIC; carencia de fuentes de energía para operar los equipos de TIC; falta de capacidad y de recursos humanos para desarrollar, instalar y mantener las tecnologías; falta de acceso a la financiación para los proyectos; falta de conocimiento público de los beneficios del acceso a las TIC; atravesar la burocracia local; y ambientes políticos y regulatorios poco habilitantes. Además, las desigualdades de género son generalmente evidentes en el acceso a las TIC, lo que exige intervenciones específicas para resolver este problema. Por lo tanto, incluimos ejemplos de algunas soluciones encontradas a partir de proyectos comunitarios y las lecciones aprendidas que se pueden aprovechar en otros lugares, a partir de tres estudios de casos:

• Sistema de información agraria del valle de Huaral, Perú [1]
• El Wireless Networking Project (Proyecto de redes inalámbricas) de Nepal
• La Red Mozambiqueña de Información de Salud (RMIS).

Esta síntesis analiza la implementación desde cada una de las perspectivas siguientes:

• Un panorama breve de los diversos tipos de opciones tecnológicas emergentes y cómo se han aplicado. Se incluyen ejemplos que abarcan varios sectores y aplicaciones para ilustrar cómo es que esas tecnologías han beneficiado a las comunidades pobres.
• Nuevos tipos de modelos comerciales y cómo se han implementado en las comunidades.
• Recomendaciones para garantizar la implementación exitosa de un proyecto.

1.1.2 Opciones tecnológicas innovadoras

Las TIC se refieren a un amplio abanico de tecnologías viejas, nuevas y emergentes que incluyen radio, televisión, transmisión de voz y datos por línea telefónica fija y voz sobre protocolo de internet (VoIP), y últimamente, el veloz desarrollo de tecnologías nuevas y emergentes en telefonía móvil, además de una serie de tecnologías inalámbricas. Los últimos desarrollos en TIC y las posibilidades surgidas de la combinación de tecnologías como internet y la tecnología móvil han puesto en jaque a los medios tradicionales (“viejos”), lo que resultó en una reducción del consumo público. Esto ha llevado a que dichos medios pasaran a usar aplicaciones móviles y de internet para llegar a su audiencia, además de permitir que el público contribuyera enviando contenidos, lo que incrementa el grado de interacción disponible para la ciudadanía.

La elección de tecnologías puede tener un papel central a la hora de definir qué TIC son las adecuadas para los pobres. En general, la radio sigue siendo la tecnología más accesible de todas y las radios comunitarias han tenido un rol clave en cuanto a la oferta de información local relevante para las comunidades pobres.

Desde la década de 1990, se le ha prestado mucha atención al suministro de acceso telefónico y de internet a las comunidades que no contaban con ese servicio mediante la provisión de puntos de acceso público a internet. Se crearon fondos de acceso universal en muchos países a través de mecanismos gubernamentales con el fin de conseguir los fondos necesarios para implementar mecanismos de acceso tales como los kioscos públicos y los telecentros comunitarios[2], donde se ofrece servicio de telefonía e internet a precios accesibles. En general, los telecentros han debido resolver una cantidad de problemas y su éxito en cuanto al acceso universal ha sido limitado por diversas razones: un acceso a internet poco confiable y caro, con conectividad de línea fija y comunicación satelital; fuentes de energía eléctrica poco confiables; y falta de compromiso y propiedad, por nombrar sólo unas pocas [3]. El advenimiento de las tecnologías inalámbricas abrió nuevas vías sobre políticas y regulaciones asequibles para brindar un acceso generalizado a las TIC y un acceso más equitativo para los pobres.

Cada vez se promueven más las opciones y soluciones tecnológicamente neutras (por ejemplo, medidas políticas deliberadas para no favorecer a una o más opciones tecnológicas particulares) tales como la fuente abierta, equipos abiertos y software libre a fin de fomentar innovaciones a nivel comunitario. (Este tema se analiza más detalladamente en el módulo sobre políticas y regulaciones.)

Telefonía móvil y aplicaciones

La comunicación celular ha mostrado un crecimiento notable en el mundo entero, con más de 2.000 millones de abonados estimados a fines de 2008. La acogida de esta tecnología en los países en desarrollo ha sido impresionante: en África, el crecimiento anual de 2006 a 2007 fue de 39% y en Asia, 28% para el mismo período [4]. Cerca de 45% de los pueblos de África subsahariana estaban conectados por telefonía móvil en 2006. La telefonía móvil también se constituyó en la forma predominante de acceso en los países de América Latina y el Caribe cuando el número de usuarios y usuarias pasó de cuatro millones en 1995, a más de 300 millones una década más tarde [5]. En muchos casos, ésta es la única forma de comunicación disponible para los pobres. Y, en general esta penetración se logró sin políticas de servicio y acceso universal [6].

La reducción del costo y la flexibilidad de los teléfonos celulares, y la prueba de que el uso a favor de los pobres contribuye a su penetración a gran escala, indican un cambio en el modelo económico para el suministro de telecomunicaciones a pesar del bajo dividendo por usuario/a que se genera en esos mercados. Sin embargo, la provisión de telecomunicaciones móviles requiere instalaciones costosas dentro de los marcos regulatorios existentes y la titularidad de la propiedad queda en manos de privados y/o empresas estatales. Esto hace que sea inviable lograr que la comunidad sea la propietaria, pero los pobres han desarrollado enfoques innovadores para reducir el costo del uso de la telefonía móvil mediante el uso generalizado de sistemas pre pagos, el uso compartido de los aparatos, el uso de llamadas de cobro revertido, la “venta” informal de servicios telefónicos por parte de quienes poseen un teléfono, el uso generalizado del servicio de mensajería de texto y un abanico de esquemas de microfinanciación. A continuación, algunos ejemplos que ilustran el uso variado de la telefonía móvil para ofrecerle el servicio a los pobres:

• El sistema de telefonía del pueblo Grameen en Bangladesh es, por lejos, el ejemplo mejor documentado y más conocido [7]. Se creó una empresa con las comunidades de base para servir a los pobres de la zona rural mediante alianzas entre una combinación de instituciones que ofrecen un modelo de servicio a las comunidades pobres: una institución de microfinanciación (el Banco Grameen) que brinda financiación; una empresa de telefonía móvil que ofrece servicios de telecomunicación móvil; y una institución de desarrollo (en este caso, la Fundación Grameen) que facilita el vínculo entre las instituciones. Un sistema de Operadores Telefónicos del Pueblo funciona ahora en los pueblos rurales donde antes no existía ningún servicio de comunicación. Con el alquiler del uso del teléfono, se pagan los préstamos y se generan ingresos.
• En Namibia surgió una interesante combinación de tecnologías viejas y nuevas por la cual algunos diarios ofrecen imprimir gratis mensajes de texto en un suplemento separado para quienes no tienen acceso a un teléfono móvil.
• Los sistemas de intercambio de mensajes, como la tecnología Mxit en el sur de África (GPRS/3G) también tienen un éxito enorme entre la juventud. Esa tecnología permite que una persona use su teléfono móvil para hablar gratis con otra persona que está en su computador y con otros usuarios y usuarias de Mxit en su aparato celular, en cualquier parte del mundo.

Hoy se ofrece un amplio abanico de servicios y aplicaciones para beneficio de las comunidades pobres, en áreas como el suministro de un mercado de información para los agricultores y agricultoras mediante mensajería de texto, banco móvil para los pobres, y el uso de ADP (asistente digital personal, o microcomputadores) para mejorar los servicios de salud (ver el estudio de caso de la Red Mozambiqueña de Información de Salud). A continuación presentamos algunos ejemplos para ilustrar ese abanico de aplicaciones:

• Un informe reciente sobre banca móvil para los pobres (2006) [8] describe cómo funciona el sistema en Filipinas gracias al suministro de instalaciones bancarias para quienes no contaban con ellas. Mediante el uso de la tecnología móvil en dos redes móviles, la clientela puede realizar varios tipos de transacciones, incluso recibir remesas de fuera del país, a un costo reducido.
• Debido al escaso nivel de alfabetización que requiere y al anonimato que permite, el uso de telefonía móvil ha sido muy exitoso para movilizar activistas por los derechos humanos y la democracia. Por ejemplo, una ONG que trabaja por los derechos humanos creó un portal web que habilita a los grupos de incidencia a crear campañas en torno de sus grabaciones de video, realizadas en general con teléfonos móviles [9]. También existen numerosos ejemplos en los que las comunidades pudieron garantizar la transparencia electoral mediante informantes anónimos que avisaron sobre irregularidades (Ghana), la organización de demostraciones de protesta (Filipinas y Ucrania) y la exposición de la corrupción [10]. Los teléfonos móviles también se pueden usar junto con la radio, como en el Proyecto de Radio Interactiva para la Justicia de República Democrática de Congo [11], que permitió a los miembros de la comunidad el envío de mensajes de texto anónimos a un panel de congoleños/as y funcionarios/as de la ONU que les respondieron en programas de radio.
• Gracias a los mensajes de texto de la telefonía móvil, los agricultores y agricultoras, así como los pescadores y pescadoras pueden intercambiar información sobre las condiciones y los precios del mercado, lo que les permite determinar el mejor momento y el mejor mercado para vender sus productos.
• El Instituto Meraka de Sudáfrica se ha dedicado a experimentar con el uso de la telefonía móvil en educación, sobre todo para los niños y niñas pobres que no tienen acceso a recursos educativos, o a internet. Últimamente desarrollaron una aplicación móvil de fuente abierta que les permite a los y las escolares el envío de mensajes de texto respondiendo a las preguntas que se formulan en clase. El sistema tiene acceso a Wikipedia y admite el envío de respuestas automáticas vía mensaje de texto.
• El uso de telefonía móvil también está aumentando entre las ONG que se dedican al “activismo móvil” en diversas situaciones tales como respuesta a emergencias, conservación ambiental y salud comunitaria, iniciativas para asegurar que se respetan los regímenes de medicación para una serie de enfermedades, como la tuberculosis y el VIH/Sida [12].

Si bien la penetración de la telefonía móvil ha sido muy significativa, siguen habiendo áreas donde es muy poco probable que los operadores del sistema ofrezcan sus servicios, sobre todo en áreas remotas y de baja densidad de población, con comunidades pobres que no pueden disponer para gastar en comunicación. También es poco probable que los recién llegados al campo de la telefonía móvil encuentren algún atractivo en esas zonas; las estructuras inherentemente centralizadas de las redes móviles (un modelo vertical descendente con pocos actores) y los costos de instalación muy altos, no hacen sino agregar problemas.

El advenimiento de nuevos tipos de tecnologías inalámbricas, como Wi-Fi y WiMAX, junto con la construcción de redes inalámbricas para las comunidades de base, que también las gestionan, ha generado de todos modos nuevas oportunidades de llegar a los pobres de las zonas rurales.

2007

En los últimos cinco años, se desarrolló una nueva norma – IEEE 802.16, más conocida como WiMAX – que opera en un amplio rango de frecuencias (entre 2 y 11 GHz) y tiene la capacidad de brindar mejores servicios de banda ancha en un radio de distancia de 35 a 40 kilómetros. Sin embargo, no es aún una tecnología asequible y sigue sujeta a restricciones regulatorias en muchos países[13].

Las redes inalámbricas se han implementado con éxito en un amplio abanico de proyectos y han resultado sustentables y asequibles a la hora de brindar acceso a las comunidades, sobre todo debido a que requieren escaso mantenimiento. También han surgido comunidades en línea de entusiastas especialistas en redes inalámbricas que pueden brindar ayuda con sus conocimientos y experiencia [14]. Los ejemplos que siguen ilustran la variedad de formas en que se están implementando las redes inalámbricas en proyectos comunitarios:

• El suministro de agua potable a las comunidades rurales es una actividad clave que, actualmente, se realiza manualmente en los países en desarrollo. Hace poco se inició un proyecto en Malawi y Tanzania para instalar redes inalámbricas de sensores de bajo costo y poca demanda energética para supervisar la calidad del agua. La intención es entrenar empresarios que luego se dediquen al negocio en base a la tecnología [15].
• La Fundación Fantsuam, de Nigeria, instaló la primera red comunitaria inalámbrica del país, ZittNet. Sin embargo, al realizar una evaluación de género descubrieron que pocas mujeres aprovechaban el servicio [16]. Fantsuam espera incrementar 30% el uso de los servicios inalámbricos de Zittnet por parte de las mujeres en los próximos 12 meses [17].
• En Sudáfrica, se hizo el seguimiento de redes comunitarias utilizando una “cantena” para establecer contactos entre las escuelas, los hospitales y las comunidades. En otro proyecto, se instalaron varios cientos de portales digitales, grandes terminales de fuente abierta que brindan acceso autoasistido y están ubicadas en lugares públicos estratégicos de las comunidades pobres. El mantenimiento del sistema está a cargo de un miembro de la comunidad [18]. El sistema es autoasistido y le permite a los usuarios y usuarias de la comunidad el acceso a internet, así como a varios tipos de contenidos, como Wikipedia. El modelo comercial aún está en proceso de finalización. El Departamento Nacional de Ciencia y Tecnología financia los esfuerzos como parte de su iniciativa de conectar a las comunidades sin servicio.

1.1.3 Modelos comerciales y opciones para los proyectos comunitarios de TIC

La disponibilidad de opciones tecnológicas innovadoras también ha abierto el campo para el surgimiento de nuevos tipos de modelos comerciales para generar un acceso a las TIC más asequible para los pobres. Los obstáculos han disminuido gracias a la reducción del costo de inversión inicial; la disponibilidad de información (y un creciente número de estudios de casos) sobre enfoques desde las bases para establecer redes comunitarias y programas de acceso a las TIC; y la convergencia tecnológica, que ha abierto nuevas posibilidades más asequibles. También se ha extendido el interés de la comunidad internacional de donantes por explorar la posibilidad de que los modelos comunitarios tengan un lugar en la implementación de proyectos basados TIC.

3.1.    Modelos de propiedad y gestión de las comunidades

La participación comunitaria en los proyectos se puede situar en una línea continua de niveles de participación[19]. Ello no se aplica necesariamente sólo a la implementación en las comunidades pobres, ya que los modelos se pueden encontrar también en proyectos ajenos al contexto del desarrollo, ni se aplican sólo a proyectos que tienen que ver con la aplicación de tecnologías emergentes de TIC.

Modalidades para la participación de la comunidad

• Participación comunitaria mediante procesos consultivos: Se considera que la participación activa de las comunidades en varias etapas de implementación de un proyecto es un requisito mínimo para la mayoría de los proyectos de desarrollo. Se insiste en la participación y los aportes de la comunidad para garantizar su compromiso con lo que el proyecto se propone lograr.
• Participación comunitaria en la toma de decisiones: Las comunidades pueden participar en diversas formas de toma de decisión en diferentes etapas de implementación del proyecto – desde la conceptualización y la planificación, hasta la implementación completa. El sentido de propiedad por parte de la comunidad se puede lograr mediante acuerdos contractuales con aliados para desarrollar algunos aspectos de la implementación, la dirección del desarrollo del proyecto y/o hacerse cargo de la implementación del proyecto hasta que se termine. El proceso requiere que la comunidad asuma cierto grado de liderazgo y gestión, ya sea estableciendo un mecanismo de consenso, o designando a un líder para que trabaje estrechamente con los socios, a fin de garantizar que se lleve a cabo la implementación.
• Propiedad comunitaria mediante esfuerzos autogestionados: La implementación del proyecto está a cargo de la propia comunidad, que se hace responsable de todo el proceso de implementación. Se pueden establecer alianzas en varios niveles (con el gobierno, apoyo técnico, apoyo financiero) y pueden ser formales o informales, definidas por acuerdos contractuales, o mediante el uso de redes de recursos para tener acceso a capacitación, conocimiento y experiencia. Pueden variar los grados de control comunitario:

• Contribuciones comunitarias mediante “derecho por trabajo”, es decir, los miembros de la comunidad se benefician al ofrecer su tiempo para la implementación del proyecto. Esto se puede hacer creando un equipo, construyendo la infraestructura, ofreciendo seguridad en los centros comunitarios para salvaguardar los equipos de TIC, o contribuyendo con capacitación voluntaria a otros miembros de la comunidad.
• Gestión comunitaria mediante el uso de procesos de toma de decisiones culturalmente adecuados, que puede adoptar la forma de consultas con los grupos de líderes locales, la creación de estructuras administrativas tales como foros comunitarios, o el uso de estructuras comunitarias existentes, o creadas especialmente, como los grupos de mujeres o los grupos religiosos.
• Estructuras más formales de gestión, como la creación de una estructura jerárquica con personal empleado (voluntario y/o pago), o la creación de una junta de directores/as, comités asesores, o funcionarios locales elegidos que tienen la obligación contractual de proveerle una dirección estratégica al proyecto. Las comisiones de irrigadores integradas por agricultores elegidos a nivel local, en el estudio de caso de Huaral, entrarían en esta categoría.
• Propiedad comunitaria a través de varios mecanismos tales como cooperativas (ver la sección sobre cooperativas más abajo), donde los miembros, o los trabajadores y trabajadoras de una comunidad poseen acciones y tienen derecho a votar en el proyecto, como sucede en los sindicatos.

Modelos emergentes a cargo de las comunidades

La facilidad del despliegue y la inversión relativamente baja que requieren las redes inalámbricas para brindar servicios de voz y de datos han generado varios proyectos piloto y estudios de factibilidad para determinar si se pueden aplicar en comunidades pobres, con propiedad en manos de la comunidad y el mantenimiento a cargo de alianzas, con el apoyo comunitario. Los estudios de casos de Huaral y Nepal son ejemplos de modelos comunitarios donde la propiedad reside en estructuras comunitarias locales (comisiones de irrigadores que son propiedad de los agricultores y agricultoras y las escuelas, respectivamente).

Una serie de estudios encargada hace poco por el PNUD analiza la factibilidad de varios tipos de proyectos comunitarios en cuatro países de África oriental[20]. Dichos estudios, que se emprendieron como proyectos de colaboración entre gobiernos, comunidades e instituciones locales de investigación en Tanzania, Kenya, Rwanda y Uganda, presentan planes comerciales y costos estimados para la instalación y mantenimiento de redes inalámbricas comunitarias, incluyendo las necesidades y el costo de la energía, uno de los factores claves que suelen dejarse de lado en la implementación [21]. Los estudios también señalan la necesidad de contar con marcos políticos y regulatorios para tomar conocimiento de los enfoques comunitarios para el suministro de servicios de telecomunicaciones en comunidades que no tienen esos servicios.

3.2.    Cooperativas

La creación de cooperativas para cubrir las necesidades culturales, económicas y sociales de las comunidades ocurre hace tiempo, ya sea para construir infraestructura,  como sistemas de electricidad o de irrigación, para el beneficio mutuo en comunidades agrarias mediante la adquisición de semillas y equipos agrícolas, o para tener logros políticos, como las cooperativas que se formaron durante la lucha contra el apartheid en Sudáfrica.

Las cooperativas de telecomunicaciones se desarrollaron, en general, en zonas rurales o en comunidades alejadas, donde los operadores tradicionales de telecomunicaciones no tienen interés de suministrar sus servicios. Las cooperativas pueden ser importantes para la provisión de TIC a los pobres y las comunidades alejadas, aunque sólo existen en unos pocos países, pero con gran éxito. El modelo se adoptó con éxito en países como Argentina, Bolivia y Estados Unidos[22]. Aunque se trata de un modelo cooperativo, la situación de Polonia es algo diferente, ya que la Ley de telecomunicaciones de 1990 admitió la creación de 44 licencias que competían con el operador estatal [23]. En Sudáfrica, se otorgan licencias específicas para servicios en zonas que no cuentan con los mismos (USAL).

Todas se crearon inicialmente para brindar servicios de línea fija antes del advenimiento de la telefonía móvil y de las posibilidades que ofrecen las redes inalámbricas. Los primeros ejemplos de cooperativas basadas en las TIC datan de fines de los años 1950 y principios de los 1960 en la zona rural de Estados Unidos y de Argentina, donde se desplegó la infraestructura de telecomunicaciones gracias a la creación de cooperativas comunitarias rurales – con contribuciones financieras y propiedad compartida, además de “acciones por trabajo” (derecho por trabajo) en la instalación de una infraestructura compartida para brindar servicios de telecomunicaciones. Muchas de esas cooperativas siguen existiendo y brindando servicios de voz y de datos a las comunidades pequeñas, rurales y sin acceso a dichos servicios; el hecho de que ofrezcan múltiples servicios ha sido clave para su sustentabilidad. La implementación exitosa de la cooperativa también ha dependido de la creación de acuerdos favorables de interconexión con los operadores incumbentes de telecomunicaciones y la provisión de subsidios, como sucedió en Estados Unidos. La mayoría de las cooperativas también existían ya antes de la aparición de la telefonía móvil, lo que fue clave en cuanto a su capacidad de sustentabilidad.

3.3.    Modelos respaldados por el gobierno

Los gobiernos han iniciado numerosos proyectos de acceso a las TIC a favor de los pobres: el más conocido es la creación de los fondos de acceso o servicio universal. Los modelos adoptan varias formas, ya sea mediante la provisión de subsidios directos para las personas más necesitadas, o brindando subsidios a los operadores de los telecentros para garantizar la sustentabilidad financiera en alguna medida, o premios y subsidios a los operadores para que brinden infraestructura de TIC en zonas donde no operan las fuerzas del mercado. Estas sociedades público-privadas se han llevado a cabo sobre todo mediante contrataciones públicas para el establecimiento de un acceso a favor de los pobres [24].

Redes de banda ancha municipal

La instalación de redes municipales de banda ancha ha sido un desarrollo reciente muy interesante, ya que se adoptó un modelo no comercial para ofrecerle banda ancha a las comunidades, del mismo modo en que se hacen calles para el bien común[25]. En todo el mundo industrializado florecieron esfuerzos, sobre todo en Estados Unidos, con ejemplos de residentes que construyen y mantienen su propia red, como en Bristol, Virginia. En los países en desarrollo también hay ejemplos: Knysna, Sudáfrica y el Proyecto de Redes Inalámbricas de Nepal (ver el estudio de caso en este kit de herramientas). La aparición de redes inalámbricas de bajo costo, o la combinación de redes inalámbricas con fibras ópticas, generó servicios competitivos para las comunidades que rivalizan con las de las grandes ciudades [26]. El gobierno de India también ha declarado públicamente su intención de ofrecer conectividad de alta velocidad – 2 Mb por segundo – por banda ancha en todo el país, utilizando su Fondo de Servicio Universal para financiar el proyecto [27]. Aún hay que ver si ello incluirá el suministro del servicio en las áreas más pobres y más remotas.

Provisión de servicios a las comunidades

Más allá de los fondos de servicio universal existen varios ejemplos en los que los gobiernos se encargan de proveer servicios de TIC a las comunidades, con o sin socios externos. Por ejemplo, el gobierno de India ha emprendido numerosas actividades para brindar servicios a los pobres:

• El Proyecto Warana Wired Village se implementó como un proyecto de gobierno electrónico para apoyar a los productores de caña de azúcar, con 50% de los fondos procedentes del gobierno nacional, 40% del distrito y 10% de los productores y productoras de Warana. El proyecto se extendió para convertirse en Warana inalámbrico, en colaboración con Microsoft Research India, para integrar el sistema de internet original, para PC, con un servicio móvil de mensajería de texto a fin de brindar acceso a precios de mercado en tiempo real, calendarios de pago, estatuto de los permisos y producción de caña de azúcar por productor/a [28]. Las evaluaciones mostraron que a pesar del éxito obtenido, si hubiera más participación de la comunidad – especialmente, por parte de las mujeres y los pobres – los beneficios serían mayores.
• Lokvani [29] es un programa de sociedad público-privada entre el gobierno de distrito de Sitapur y el Centro Nacional de Informática de India. El proyecto se propone ofrecer servicios de gobierno electrónico para recibir denuncias por daños y peticiones vía internet y mensajería de texto móvil. El gobierno se beneficia al hacer un seguimiento del desempeño de los departamentos nacionales y la ciudadanía se beneficia con el uso de múltiples canales para presentar sus inquietudes.
• En Mozambique hay un proyecto en marcha para estudiar el uso de dispositivos móviles por parte de los trabajadores y trabajadoras de la salud en zonas rurales para recolectar información sobre salud. Los resultados están documentados en el estudio de caso sobre la Red Mozambiqueña de Información de Salud (RMIS) que se incluye en este kit de herramientas como ejemplo de proyecto de salud electrónica, a cargo del gobierno, que se implementa en sociedad con una ONG , AED-Satellife.

3.4.    Modelos liderados por el sector privado y desarrollo empresarial comunitario

El sector privado está empezando a mostrar interés en llegar a comunidades a las que antes no alcanzaba. La existencia de redes sociales dentro de las comunidades locales, junto con el alcance de las redes inalámbricas de bajo costo y las tecnologías convergentes que se consiguen ahora, presentan una oportunidad de brindar una variedad de servicios para beneficio tanto de las comunidades pobres, como del sector privado. Hay ejemplos notables en el área de las operaciones bancarias y en una serie de aplicaciones innovadoras en el sector de la producción agrícola. Estos nuevos modelos ilustran cómo se pueden beneficiar las comunidades de las instalaciones organizacionales, el alcance del mercado y las inversiones de capital que aporta el sector privado, así como la nueva oferta de servicios en comunicación y servicios. Todo está avalado por mecanismos de apoyo a fin de promover el desarrollo de habilidades empresariales en las comunidades mediante guía a distancia, redes de capacitación y transferencia de conocimiento técnico. La creación de nuevas oportunidades empresariales a través de alianzas con pequeñas empresas y comunidades también ofrece modelos de beneficio mutuo, en los cuales los empresarios aportan sus conocimientos comerciales para apoyar actividades de desarrollo social. A continuación presentamos algunos ejemplos para ilustrar la aplicación del modelo:

• Las nuevas tecnologías de bajo costo constituyen una oportunidad para las instituciones bancarias de varios países en desarrollo, que están considerando ofrecer la posibilidad de hacer operaciones de “última milla” a las personas que viven en comunidades pobres, o alejadas [30]. Han surgido varios modelos, desde el uso generalizado de la banca móvil en Filipinas, hasta el uso de agentes locales que operan como bancarios virtuales en las comunidades. Los modelos incluyen el uso de proveedores existentes de tiempo de llamadas, empresarios/as comunitarios/as y estructuras de distribución móvil que son más fuertes y menos fragmentadas que las que existen en el sector bancario. La participación de los miembros de la comunidad en las iniciativas bancarias de última milla ofrece potencialmente nuevas fuentes de ingresos a los miembros de las comunidades a través de alianzas con el sector privado y la movilización de las redes comunitarias existentes, gracias al bajo costo de las tecnologías móviles e inalámbricas.
• El caso muy bien documentado de los e-Choupals en India ilustra los beneficios que puede reportar una alianza entre el gobierno, una gran empresa del sector privado (ITC Ltd, en India) y la comunidad [31]. La iniciativa funciona en internet desde junio de 2000 y ofrece servicios agrícolas a cerca de cuatro millones de campesinos y campesinas en más de 40.000 pueblos, a través de más de 6.500 kioscos a cargo de gente local. La enorme inversión inicial en infraestructura de TIC estuvo a cargo del sector privado e incluye diversas tecnologías (incluso fuentes alternativas de energía y unidades móviles).
• Varios proyectos de desarrollo que han habilitado las TIC se ven obstaculizados por cuestiones de sustentabilidad: suele tratarse de buenos conceptos que fracasan a la hora de la implementación. Cada vez se crean más sociedades entre proyectos de desarrollo comunitario y empresarios locales. Un ejemplo es un modelo innovador que se está estudiando en Soweto, Sudáfrica, para implementar laboratorios informáticos sustentables en escuelas carenciadas [32]. Usando el laboratorio de fuente abierta de la escuela, se le pide a un/a empresario/a local que abra el laboratorio de informática de la escuela para uso de la comunidad fuera del horario escolar. La intención es testear si este modelo puede generar ingresos suficientes como para ser tentador para un/a empresario/a, a la vez que se generan más ingresos para la escuela que si se hubiera hecho de otra manera. La idea es copiar el modelo a nivel nacional si se prueba su sustentabilidad.

1.1.4 Recomendaciones para obtener éxito en la implementación de un proyecto

• Movilizar a las comunidades y sus líderes para que incidan por políticas a favor de los pobres y un entorno regulatorio habilitante donde no existen estas cosas: Ha habido cambios considerables en el entorno político y regulatorio, y se han dado pasos hacia la separación entre la provisión de servicios de red y la infraestructura de red. Este enfoque multidimensional es un desafío para los roles de los operadores tradicionales y está generando oportunidades para la provisión de un rango mayor de servicios de TIC, todos con diferentes requisitos políticos y regulatorios. Los cambiantes modelos de pertenencia, con distinto rango de actores – incluso el tradicional, que se concentra en un número limitado de grandes operadores de telecomunicaciones – también está abriendo oportunidades para que las comunidades tengan algún papel en la provisión de servicios de TIC. Sin embargo, en muchos países en desarrollo se necesita un cabildeo activo por cambios políticos y regulatorios si lo que se desea es que las comunidades se beneficien a partir del nuevo abanico de tecnologías emergentes. Fue el caso tanto en Huaral (Perú), como en Nepal, donde fue necesario ejercer presión a nivel gubernamental para resolver problemas regulatorios. Por lo tanto, la causa de las políticas y regulaciones a favor de los pobres puede requerir que las comunidades desarrollen un activismo dinámico y campañas de sensibilización para acelerar el cambio. De todas maneras, hay algunas pruebas de que se ha producido un cambio en la forma de pensar, hacia la inclusión de un rango más amplio de modelos posibles. El tema está surgiendo en los debates globales y regionales, con el apoyo de historias exitosas de los modelos de abajo hacia arriba que están apareciendo en todo el mundo.
• Crear servicios que resulten valiosos para las comunidades: La sustentabilidad de los proyectos comunitarios dependerá sobre todo del valor que le de la comunidad a los servicios que se ofrecen. Los estudios de caso fueron un éxito: la implementación mostró que la participación activa de la comunidad – ya sea mediante procesos iniciales de consulta para decidir qué servicios ofrecer, a través de la participación de voluntarios y voluntarias, o mediante la creación de nuevos puestos de trabajo para los miembros de la comunidad – contribuirá a la sustentabilidad social del proyecto. Las redes existentes dentro de las comunidades también se pueden aplicar con utilidad al suministro de servicios en nombre del gobierno (por ejemplo, recolección local de datos sobre salud, supervisión ambiental, epidemiología, servicios de gobierno electrónico), o del sector privado (banca móvil, recolección de los insumos agrícolas locales y puntos de distribución para la venta de productos y servicios agrícolas, como en el caso de los e-Choupals de India).
• Garantizar la planificación de la sucesión de conocimientos técnicos claves: Los proyectos de enseñanza de TIC a los miembros de una comunidad suelen perder a dichos miembros por diversos motivos, entre otros, porque adquieren conocimientos comercializables. Los programas de capacitación y los talleres de formación deben asegurar el reemplazo de los conocimientos claves y la sustentabilidad de la implementación del proyecto en cuanto a recursos humanos.
• Movilizar a la comunidad y los interesados claves para garantizar la apropiación: Esto lleva tiempo, ya que las relaciones de confianza se generan con el tiempo. La presencia de un líder local es clave, ya sea un individuo o una institución local. Esto es evidente a partir de varios ejemplos, como el proyecto de irrigación del valle de Huaral, en Perú (ver estudio de caso), donde la Junta de Usuarios del Distrito de Riego Chancay-Huaral asumió la dirección y la propiedad del proyecto, lo que constituyó un fuerte liderazgo capaz de asumir el desafío de adoptar políticas y regulaciones que habilitaran a las comunidades a poseer redes inalámbricas y operar como proveedoras de telecomunicaciones.
• Configurar la sustentabilidad tecnológica: Es esencial elegir opciones tecnológicas asequibles, fáciles de mantener para las comunidades y hacer uso de un abanico de recursos que ahora están disponibles a través de una red de expertos, sobre todo por medio de los que participan en la construcción de redes inalámbricas, y las redes existentes de recursos, como la comunidad MobileActive. El Intercambio Feminista de Tecnología (FTX, por su sigla en inglés) apunta a lograr que haya más mujeres en la parte técnica de las TIC y ofrece para ello una red informal de apoyo. Habría que explorar también el uso de recursos de energía alternativos para mantener el sistema.
• Garantizar la sustentabilidad financiera: La pequeña escala de los proyectos a cargo de comunidades y el enfoque de desarrollo en muchos casos hacen que la sustentabilidad financiera sea un problema. Es necesario desarrollar mecanismos de financiación para asegurar dicha sustentabilidad. Esto se puede hacer a través de mecanismos que impliquen:

• Fondos de servicio universal (dónde existan) y subsidios e infraestructura para apoyar el suministro de servicios de TIC en comunidades donde no los hay [33].
• Préstamos blandos, o sin intereses, como sucedió con el modelo de cooperativas rurales de Estados Unidos.
• La “incorporación” de un proyecto a través de alianzas con otras instituciones para crear fuentes alternativas de ingresos, como el acceso a créditos a través de sindicatos o microempresas financieras (como en el caso del Proyecto de Telefonía del Pueblo Grameen).
• La introducción de mecanismos de recuperación de costos para el suministro de servicios en la comunidad, tales como:

i. Suscripción de miembros
ii. Cobro de una cuota mensual a los usuarios y usuarias
iii. El ingreso de pago por uso de los servicios ofrecidos
iv. Trabajo que genera derechos por parte de los miembros de la comunidad para colaborar en la instalación de redes y equipamiento de TIC
v. Uso de voluntarios y voluntarias para brindar apoyo y capacitación
vi. Contribuciones en especie, como la entrega de edificios o computadores
vii. Recolección de los recursos de la comunidad para conseguir el capital inicial.

• Solicitar donaciones internacionales, como hizo el Proyecto de Red Inalámbrica de Nepal al unirse a una universidad de Estados Unidos para pedir donaciones de un dólar, lo que constituye otro modelo interesante.

Estudios de casos

Se presentan tres estudios de casos para este módulo, junto con una lista de recursos adicionales. Los estudios de casos de proyectos comunitarios son los que siguen:

Proyecto	Descripción del proyecto	A destacar
Red Mozambiqueña de Información de Salud (RMIS)	Los trabajadores y trabajadoras de la salud usan redes móviles y dispositivos ADP para recolectar, trasmitir y manejar datos sobre salud como parte del programa de implementación del compromiso del gobierno de ofrecer servicios de salud asequibles a las comunidades.	Los usuarios y usuarias de la tecnología suelen ser los trabajadores/as de la salud que tienen más edad y por lo tanto, son menos proclives a adoptar nuevas tecnologías. Con la capacitación adecuada, los trabajadores y trabajadoras de la salud obtuvieron datos e información sobre el terreno que resultó beneficiosa para las personas. El estudio de caso ilustra una serie de elementos críticos necesarios para pasar del prototipo de un proyecto a un proyecto piloto y, eventualmente, a una implementación sustentable.
Sistema de Información Agraria del valle de Huaral, Perú	El proyecto ofrece acceso a teléfono e internet a las comunidades agrícolas pobres y acceso a un sistema de información agraria.	Si bien originalmente fue pensado como una instalación de TIC para gestionar la red de canales de riego para los agricultores y agricultoras locales, el proyecto se convirtió en un servicio de telecomunicaciones y acceso a internet para las comunidades agrícolas pobres que, de lo contrario, no podrían acceder a dichos recursos.
Proyecto de Redes Inalámbricas de Nepal	Redes de bajo costo y fácil mantenimiento que se utilizan en locaciones de difícil acceso en Nepal para brindar servicios de telefonía e internet a las comunidades dispersas y marginadas.	Una combinación de fuerte apoyo comunitario y un liderazgo local eficiente sirve para brindar servicios de comunicación y servicios empresariales muy requeridos en la comunidad. Este estudio de caso sirve de ejemplo de cómo implementar un proyecto comunitario con pocos recursos y desafiar los marcos políticos existentes, para poder usar tecnologías innovadoras a fin de brindar acceso a las TIC a las comunidades pobres.

También hay estudios de casos en otros módulos de este kit de herramientas que son relevantes para los proyectos que se están implementando a nivel comunitario:

Proyecto	Descripción del proyecto	A destacar
Brindar acceso universal: FITEL, Perú	Este programa ofrece mecanismos para minimizar el subsidio requerido para que las empresas comerciales de telecomunicaciones extiendan sus redes hacia zonas no comerciales.	Hay pruebas de que la instalación de teléfonos públicos permitió a las personas ahorrar en transporte. El proyecto redujo la distancia hasta el teléfono público más cercano, que pasó de estar a más de 20 km, a menos de 5 km para alrededor de un millón de personas. Los relatos anecdóticos también muestran que los teléfonos rurales incrementan las ganancias de los comercios donde está instalado el servicio de telefonía pública.

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[1] CEPES, la organización responsable de dar apoyo al sistema, es también una institución miembro de la Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC).
[2]  Por más detalles sobre este tema, ver el módulo sobre políticas y regulaciones.
[3]  Ver un panorama sobre la situación de los puntos de acceso público a internet en 25 países en: www.cis.washington.edu/landscape. Esta investigación, concluida en octubre de 2008, cubre un abanico de opciones de acceso tales como kioscos, telecentros, cibercafés y proyectos comunitarios, e incluye una sinopsis sobre los ambientes políticos y regulatorios.
[4]  Estadísticas de la UIT: www.itu.int/ITU-D/ict/statistics and www.techsoup.org/learningcenter/hardware/page7216.cfm
[5]  Mariscal, 2007.
[6]  Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2007.
[7]  Por más información ver: www.grameenfoundation.org/what_we_do/technology_programs/village_phone
[8]  Wishart, 2006; ver también Porteous, 2006b.
[9]  Zuckerman, 2007.
[10]  The Hub: hub.witness.org y Ramey, 2007.
[11]  Hayes, 2007.
[12]  Kinkade y Verclas, 2008.
[13]  Escudero-Pascual, 2008; ver también: Ó Siochrú y Girard, 2005.
[14]  La Cumbre Internacional para las Redes Comunitarias Inalámbricas: www.wirelesssummit.org
[15]  www.tslab.ssvl.kth.se/csd/2007/fall/system/files/Online-Water-Quality-Monitoring-Detailed-Description.pdf y www.spidercenter.org/project/online-water-quality-monitoring
[16]  La Metodología de evaluación de género (GEM), desarrollada por el Programa de apoyo a las redes de mujeres (PARM) de la Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC) se usó para ofrecer soluciones posibles a fin de darle prioridad a la cuestión de género en el suministro de servicios de red inalámbrica a la comunidad. Hay información más detallada en: www.apcwomen.org/gemkit/en/practitioners/reports_2d78.htm
[17]  www.apcwomen.org/gem/?q=gem_users
[18]  Wireless Africa “Building a Rural Wireless Mesh Network: A do-it-yourself guide to planning and building a Freifunk based mesh network” wirelessafrica.meraka.org.za/wiki/index.php/DIY_Mesh_Guide
[19]  Para un análisis más detallado sobre los diversos modelos de propiedad comunitaria, consulte Ó Siochrú y Girard, op. cit.
[20]  Mureithi y Nsengiyumva, 2007.
[21]  Ver www.propoor-ict.net donde se encuentran los cuatro informes de factibilidad.
[22]  Ó Siochrú y Girard, op. cit., p. 10.
[23]  infoDev y ICT Regulation Toolkit, Sección 3.5.1. Rural Cooperatives de ITU (actualizado el 21 de noviembre de 2008) www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3195.html
[24]  El módulo sobre políticas y regulaciones brinda enfoques detallados que se podrían adoptar.
[25]  Puede encontrar una guía práctica y simple sobre el funcionamiento de las redes municipales en: computer.howstuffworks.com/municipal-wifi.htm
[26]  Benkler, 2006, pp. 405-406.
[27]  Thomas Philip, 2007.
[28]  Cecchini y Raina (s/f).
[29]  www.apdip.net/apdipenote/11.pdf
[30]  David Porteous, 2006a.
[31]  World Resources Institute, 2003; ver también www.itcportal.com/agri_exports/e-choupal_new.htm para una explicación más detallada del modelo.
[32]  Tectonic, 2006.
[33]  El módulo sobre políticas y regulaciones brinda enfoques detallados que se podrían adoptar.

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