Acceso Universal en el Perú: Futuro de FITEL en riesgo*

 Miguel Saravia
Gerente Programa de Nuevas Tecnologias
ITDG América Latina

El presente artículo busca llamar la atención sobre la renuncia del Estado a su responsabilidad de dirigir las políticas de Acceso Universal en el Perú y a la desaparición en la práctica de un mecanismo de financiamiento de la expansión de las telecomunicaciones en zonas rurales y de preferente interés social, lo cual sin duda perjudicará a los mas de 63 mil centros poblados que aun no han logrado tener infraestructura de telecomunicaciones propia, peor sobre todo a los mas pobres y marginados del Perú.

Los que han tenido oportunidad de estar de alguna u otra manera vinculados al tema de las telecomunicaciones rurales en el Perú no son ajenos a la difícil relación que se estableció entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones –en particular de su oficina de proyectos[1], y el OSIPTEL –en particular el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL[2]). Sin embargo, en los cálculos de nadie estaba la desaparición en la práctica de un fondo como el FITEL, que cuenta con reconocimiento mundial por ser una buena practica de fomento de la inversión privada en zonas de preferente interés social, y que ha sido activo colaborador de varias iniciativas de la sociedad civil en el campo de las TIC para el desarrollo.

La norma comentada tiene mes y medio de publicada y OSIPTEL no se ha pronunciado al respecto. Este es sin duda un preocupante silencio.

Acceso Universal en el Perú

Según los indicadores oficiales, la apertura del mercado de telecomunicaciones permitió desde 1994 a la fecha el crecimiento de la tele densidad fija en el Perú de 2% al 7%, mientras que la tele densidad móvil esta actualmente en más del 13%. Sin embargo aún la mayoría de peruanos no accede de manera fácil a los servicios de telecomunicaciones y esto se debe a la dificultad para que las empresas existentes atiendan las zonas rurales aplicando las mismas reglas de las que se aplica a las zonas urbanas y donde la concentración poblacional permite hacer economías y ahorros de escala.

El acceso a los servicios de telecomunicaciones en tanto facilita el acceso a la información y posibilita la comunicación es considerado un derecho humano y por lo tanto es deber del Estado garantizarlo. Adicionalmente desde hace décadas esta demostrado que la expansión de la red de telecomunicaciones genera externalidades positivas en todo el conjunto de la sociedad.[3]

Los mecanismos competitivos de mercado no proveen los incentivos suficientes para que las empresas operadoras privadas atiendan demandas de los usuarios en las zonas rurales, o en aquellas localidades donde existen altos niveles de pobreza.

La demanda por servicios de telecomunicaciones en el Perú es muy grande y se encuentra actualmente insatisfecha. Es por ello que el Estado peruano, debe generar los mecanismos para asegurar el Acceso Universal, sea a través de una función subsidiaria -asignando los recursos existentes; o estableciendo un marco normativo adecuado para la regulación de las infraestructuras de la información en áreas rurales[4].

El modelo seguido por OSIPTEL para determinar su actividad en el campo del acceso universal[5] es el que se puede denominar modelo de la “brecha real”, que es la brecha entre la demanda potencial y la demanda actualmente cubierta a partir de la mejora de la eficiencia del mercado[6].

El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones Rurales – FITEL

La Ley de Telecomunicaciones creó un fondo especial denominado "Fondo de Inversión Privada en Telecomunicaciones - FITEL", el cual tiene por objeto exclusivo que sus recursos sean utilizados para el financiamiento de los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares de preferente interés social[7]. Se orientaba así el Fondo a proveer mecanismos de financiamiento y subsidio a operadores privados en aquellas áreas que el modelo identificaba como zonas de déficit de acceso real.

OSIPTEL recauda el 1% de los ingresos brutos del sector de las telecomunicaciones para financiar el FITEL. Esta recaudación comenzó a mediados de 1994, y al promediar 1998, fecha en que FITEL emprendió su primer proyecto piloto, se habían recaudado más de 30 millones USD[8]. A la fecha no existe información oficial del dinero acumulado en el fondo, ya que los registros auditados de las aportaciones al fondo están recién evaluando el año 2000.

El programa del FITEL se inició con el proyecto piloto de la Frontera Norte (FITEL I), que fue seleccionado en mayo de 1998. Este proyecto tenía carácter experimental y se utilizó para verificar la aplicabilidad del programa. Hasta hoy el programa ha logrado conectar a la red a cerca de 6,500 pueblos rurales reduciendo (según sus cálculos) la distancia promedio al teléfono más cercano de 40 a poco mas de 5 kilómetros. Para ello se han utilizado  55 millones de dólares.

Es importante señalar que para la adjudicación de los proyectos, FITEL aplicó el principio de mínimo subsidio basado en el sistema de Output Based Aid (OBA), un mecanismo para promover la participación privada en el desarrollo de la infraestructura y la provisión de servicios.

Pero el Fondo FITEL financia también proyectos piloto de telecomunicaciones en zonas rurales. Estos proyectos tienen la característica de combinar la participación del Estado, la empresa privada y la sociedad civil, permitiendo también la innovación y la búsqueda de nuevas formas de expandir las telecomunicaciones rurales. En las palabras del propio FITEL: “Los proyectos piloto son ensayos a pequeña escala de servicios y tecnologías que mediante el uso de las TIC puedan generar impacto social en las poblaciones beneficiadas”[9]. Estos proyectos deben reunir también ciertas características que los hagan novedosos e importantes de financiar:

A la fecha FITEL ha financiado los siguientes proyectos:

Amenaza contra el Fondo

El pasado 22 de Diciembre, se publicó el Decreto Supremo 040-2004-MTC que platea modificaciones al Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones del Perú[13]. Entre varias modificaciones introducidas al Texto Único de la Ley de Telecomunicaciones se crea el artículo 246-A que señala:

“Osiptel presentará al Ministerio en el mes de enero de cada año un programa de actividades el cual contemplará, como mínimo, la ejecución de dos  (2) proyectos de telecomunicaciones de su propia iniciativa para la atención de áreas rurales y lugares de preferente interés social durante el año.

Asimismo, los concesionarios podrán presentar proyectos para brindar servicios finales, tales como telefonía y acceso a Internet rural al Osiptel solicitando para su financiamiento la asignación de los recursos del FITEL para la atención de áreas rurales y lugares de preferente interés social bajo el mecanismo de adjudicación directa. Osiptel deberá pronunciarse sobre la solicitud en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de su presentación y no podrá negarla sin causa debidamente justificada, debiendo informar de ello al Ministerio.

Los proyectos antes mencionados no requerirán la aprobación del Ministerio, siendo requisito para el acceso a este mecanismo, que los concesionarios se encuentren al día en el pago de sus aportaciones y se aplicará sobre los aportes efectuados a partir del año 2005.

               La asignación bajo el mecanismo de adjudicación directa antes mencionado no excederá del monto aportado por el concesionario solicitante al FITEL, a la fecha de la solicitud.

El Ministerio y el Osiptel dictarán las normas complementarias para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, de ser el caso.”

La exposición de motivos señala expresamente: “(…) las políticas respecto al acceso universal y la administración del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) necesitan ser reforzadas a fin de cumplir con los objetivos y prioridades del Ministerio”

Todos los que hemos trabajado directamente con FITEL –en el caso de ITDG, hemos sido beneficiarios directos del Fondo- hemos manifestado públicamente lo difícil que se hacia el gestionar los recursos, lo mucho que tomaba el proceso y como esa lentitud y complejidad del proceso lo convertía en un desincentivo.

Por ello podríamos afirmar en primer lugar que celebramos el interés por agilizar y dinamizar el uso del Fondo. De hecho ya los lineamientos de política para promover un mayor acceso a los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y de preferente interés social (D.S. Nº 049-2003-MTC) eran un buen indicador. Esta nueva disposición obliga a FITEL a elaborar por lo menos dos proyectos por año, lo cual pone una exigencia razonable al equipo que gestiona el fondo.

Sin embargo, nos preguntamos con el mismo entusiasmo ¿por qué no se flexibilizan los requisitos de los proyectos? ¿Por qué MTC exige requisitos de inversión pública (SNIP) a proyectos que implican  inversión privada? ¿Por qué aplicar los mismos criterios para proyectos piloto?

Pero la norma va más lejos y es allí donde las amenazas se hacen evidentes: se permite a los operadores (concesionarios de telecomunicaciones) presentar proyectos directamente y solicitar para su financiamiento todos los fondos aportados por dicho operador al Fondo. Esto deja sin piso el uso del modelo de mínimo subsidio sustentado en las OBA y que ha motivado que FITEL sea observado con mucho interés por diferentes organismos internacionales y haya servido de modelo para otros Fondos de Acceso Universal en diversas partes del mundo.

La norma comentada podría leerse como una renuncia a orientar la política de Acceso Universal, dejándola en manos del mercado y sus intereses comerciales más inmediatos. Los operadores van a presentar proyectos para financiar inversiones que se acomoden mejor a sus planes de expansión comercial y no a las necesidades de la población en zonas rurales o de pobreza. El MTC ha renunciado a su potestad de aprobar los proyectos y por lo tanto de orientarlos hacia los intereses del Estado.

Finalmente, la amenaza concreta de esta norma es la desaparición del Fondo mismo, pues las empresas operadoras preferirán, sin duda, presentar proyectos propios de inversión que les permita usar esos fondos, o presentaran planes de inversión que incluyan esos fondos y por lo tanto ya no aportarán el 1% correspondiente.

A manera de conclusión

Una pregunta inevitable es si esta no ha sido la formula que ha encontrado el MTC para zanjar el conflicto de intereses entre la Oficina de Proyectos y el FITEL. Sea cual fuera la respuesta a esa pregunta, la norma ya esta en vigencia y la amenaza a la sobrevivencia de FITEL es real.

La desaparición del Fondo sin duda no redundará en más y mejor inversión en las zonas más pobres del Perú, pues aún en los modelos económicos más liberales, se reconoce la incapacidad del mercado para atender las demandas de aquellos que por su situación de marginación, aislamiento y pobreza no son parte del mismo.

FITEL, con sus errores y sus aciertos ha cumplido un papel innegable en la expansión de las telecomunicaciones rurales en el Perú y ha tenido la apertura para trabajar con operadores de telecomunicaciones, entidades públicas y sociedad civil, en modelos de trabajo que nos han permitido avanzar hacia el desarrollo de zonas muy pobres de nuestro país.

Sabemos la opinión de Rural Telecom al respecto no fue tomada en cuenta por el MTC, cuando alertó que “Telefónica del Perú S.A.A. es el mayor generador de ingresos en telecomunicaciones en el país, por tanto el mayor aportante a los fondos de FITEL.  Con esta propuesta se estará posibilitando a la empresa dominante a ser la única en desarrollar proyectos de importancia en las áreas rurales, muchos de los cuales pueden representar una competencia desleal contra los operadores rurales ya existentes y acentuando la situación monopólica de las telecomunicaciones en el país.” Rural telecom añade, en los comentarios que alcanzó oportunamente al MTC, que “Con este modelo se impide el desarrollo de pequeños operadores rurales, cooperativas y otros, tan desarrollados en otros países de la región, en beneficio del operador dominante.” Lo cual iría en contra de las políticas para el desarrollo de telecomunicaciones rurales dictadas por el propio MTC en el D.S. Nº 049-2003-MTC

Seria interesante, también, saber como evalúan los otros operadores rurales y los miles de peruanos que hoy tienen un mejor acceso a las telecomunicaciones sobre la desaparición del FITEL . Habría que preguntar a las postas de salud en la selva, o a las comunidades de Cajamarca y Huaral, beneficiarias de FITEL, qué piensan de esta norma que en la practica desaparece el Fondo que ayudo a financiar sus proyectos. 

Decía al empezar, lo reitero ahora, me preocupa el silencio de OSIPTEL. Esta norma publicado el 22 de Diciembre amenaza directamente una de sus gerencias mas estratégicas y no puede quedarse mas tiempo sin pronunciarse

Este artículo buscaba llamar la atención sobre la norma que parece condenar a la desaparición el FITEL, sin embargo puede ser visto también como una invitación a una reflexión colectiva sobre el por qué se debe mantener un Fondo para el Acceso Universal independiente de los intereses políticos de corto plazo

Esa reflexión a la cual invitamos debe ayudarnos a estar vigilantes respecto de los mecanismos que el MTC y el propio OSIPTEL den para implementar la disposición comentada. Estoy seguro que colectivamente tendremos más posibilidades para aportar en soluciones que impidan la desaparición del Fondo.